闯新路求实突破 倾力打造公益民生检察品牌 ——蚌埠市检察机关提起公益诉讼试点报告

党的十八大以来，司法行政领域举措不断。党的十八届四中全会决定提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。自2015年7月起，北京、安徽等13个省区市检察机关开展了为期两年的提起公益诉讼试点工作。检察机关的加入为公益诉讼按下了“快进键”。

作为安徽省首批公益诉讼试点单位，蚌埠市检察院以民事、行政领域公益诉讼为重点，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品安全等领域，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。两年来，已发出诉前督促履职检察建议171件，就9件侵害国有资产和公共利益案件依法向法院提起公益诉讼。

今年7月，新修订的民事诉讼法和行政诉讼法开始实施，检察机关提起公益诉讼制度正式在全国范围内全面实施。

检察机关成为公益诉讼的“主心骨”

在环境破坏和资源保护领域积极作为

“满院子的电子零部件随意堆放，提取铜以后，带有重金属的残渣随风飘散、未经处理的废水任意排放……”谈起全国首例五河县董守伟、董守亚污染环境刑事附带民事公益诉讼案，市检察院民行处处长周献亮对案发现场仍然记忆犹新。

损害公益的行为背后，有着各种各样的利益群体，其中不乏上市企业和强权部门。在检察机关试点提诉讼前，敢于和这些强势单位“硬碰硬”的社会组织屈指可数，最终打赢官司的更是寥寥，这也导致公益诉讼长期止步不前。

法律依据不完备、各单位协调工作难度大……没有经验可循的试点工作，在刚启动的时候让市县两级检察机关非常为难。面对这些现实困难，市检察院党组高度重视，积极稳妥地推进试点工作。在接到试点任务后第一时间成立试点工作领导小组，先后六次召开专题党组会听取试点工作汇报，将其纳入党组重点工作予以通盘研究部署，确保试点工作有序有效推进。

在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品安全等领域，公益诉讼制度意义重大。在工作中，市检察院牢牢把握“公益”本质，确保公益诉讼发力精准。公益诉讼的目的在于维护公共利益。目前，关于“公共利益”的概念，法律上尚无明确的界定。结合工作实践，检察机关认为，只要侵权行为损害了大多数民众的合法权益，就是损害了公共利益，对此类行为，检察机关应大胆起诉。

在工作中，蚌山区检察院提起的生产、销售假药损害患者健康权民事公益诉讼案，由于购买、使用假药的患者人数众多，涉及多省，且该假药系在网上销售，具有很大的欺骗性，社会反响恶劣。经过检察机关反复论证，认为本案销售假药的行为侵害了不特定多数人的利益，符合“公益”的本质，遂依法提起民事公益诉讼，要求其停止侵权，并在全国性的媒体上向社会公众公开道歉。

与行政公益诉讼不同，检察机关提起民事公益诉讼的主体定位是补充性的。制度改革更多体现的是问题和需求。检察机关提起民事公益诉讼主要是基于其法律监督机关的宪法定位，间接担负着维护国家利益和社会公共利益的职责。同时，检察机关是专门的诉讼机关，具有调查核实的职权，也具备诉讼所需的专业知识，可以胜任诉讼职责。因而，只有国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时，才需要检察机关充当公益诉讼的主体。

把公益诉讼作为“最后一道防线”

诉前程序倒逼行政机关依法履职

把公益诉讼作为“最后一道防线”，借助诉前程序倒逼行政机关依法履行职责，正是蚌埠市检察机关开展公益诉讼试点工作的一大亮点。“告”并不是最终目的，督促履职才是关键。“诉前建议达不到一定数量，公益诉讼典型性也就无法体现。”市检察院检察长盛大友在采访中指出，公益诉讼案件并不以提起诉讼为唯一标准，高质量诉前建议的采纳也是公益诉讼工作的重要组成部分。

在试点工作中，蚌埠市注重抓好诉前检察建议工作，对行政机关违法不作为和滥作为的行为，依法发出检察建议，督促正确履职。截至目前，蚌埠市已发出诉前检察建议171件，有163件所涉及的行政机关能够按照检察建议的要求认真整改。2016年，固镇县检察院向该县林业局发出督促补种林木的检察建议，固镇县林业局严格按照检察建议要求，在较短时间内就完成补种任务。

根据最高人民检察院要求，检察机关对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权和不作为，造成国家和社会公共利益损害的，可以提起行政公益诉讼。

紧紧围绕“行政公益”范围，确保诉讼对象正确。市检察院严格按照规定，对人防工程易地建设费、危险废物鉴定处置费等涉及国有资产、对环境管理行政机关不作为损害生态环境、对国土管理部门不作为损害土地资源等行政行为积极监督，依法起诉。试点以来，针对上述领域行政机关违法行使职权和不作为的情形，共发出诉前建议158件，起诉3件行政公益诉讼案件。

两年试点工作取得的成绩是多方面的：检察机关通过提起公益诉讼的方式，督促行政机关依法履行保护公益职责，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，增强了公益保护的刚性，一批长期困扰人民群众的问题得到解决。

勇于创新 上下合力

试点工作为全国公益诉讼探路

敢啃办案硬骨头，勇于创新，亮点纷呈。在全国开展行政公益诉讼之初，尚未形成公益诉讼的氛围，特别是一些地方党委、政府、行政机关还不能适应行政公益诉讼大潮的冲击，检察机关行政公益诉讼工作面临很大压力。

作为试点单位，市检察院敢于迎难而上，冲破阻力，办理了一批在全国、全省有探索性的公益诉讼案件，实现“零突破”。2016年初，提起全国首例以市级国土资源部门为被告的行政公益诉讼案。引起了《检察日报》、《法制日报》、东方卫视、凤凰网等多家新闻媒体的深度关注。

两名农民违反国家规定，随意倾倒印刷电路板废渣，严重污染环境。今年7月，五河县法院作出一审判决，被告人董守伟、董守亚处置有毒物质的行为，构成污染环境罪，分别判处有期徒刑一年零六个月，宣告缓刑二年零六个月，并处罚金3万元；同时，判决两被告人赔偿五河县环保局因此遭受的损失47.9万余元。这是开展公益诉讼试点工作以来，全国检察机关提起的首例刑事附带民事公益诉讼案件在蚌宣判。

刑事附带民事公益诉讼具有程序简便，节约诉讼资源等巨大职能优势，值得探索。但是在试点工作开始前，关于刑事附带民事公益诉讼既无法律明确规定，检察机关也从未提起。对于这块无人探访的未知领域，蚌埠市检察机关在进行认真调研、分析后决定，主动出击，破解制度缺乏的难题。经过积极与相关部门沟通，解决了一个又一个法律难题，并率先提起全国首例污染环境刑事附带民事诉讼案。经法院判决，全部支持了检察机关的诉讼请求，当事人在判决的当日就将污染物处置款赔偿到位，交到法院账户。省长李国英在该案件的舆情上批示“坚决支持检察机关公益诉讼”。根据此案，编写了刑事附带民事公益诉讼办案指引，为以后再办理此类公益诉讼案件提供了参考。

开展试点工作，不仅要有闯劲，更要周密考虑，严把工作质量。全市检察机关严格依照程序收集每一份证据，准确理解、正确适用每一条法律规定，对每一份起诉书都做到字斟句酌；对每一个诉讼请求都认真揣摩，务求无遗漏；对被告每一个答辩理由都认真分析，慎重对待；对庭审的每一环节都做到心中有数，预案充分。每起公益诉讼案件庭审，都组织全市民行检察干警观摩旁听，庭后及时召开座谈会，就庭审过程、检察人员表现等进行交流讨论，共同提高工作能力和水平。

注重以市检察院为主导，实行案源集中统管，强化诉讼案件庭前指导，统筹协调公益诉讼工作。当前，已构建起以市检察院为主导，以基层院为主体，上下联动，发挥合力的工作格局。同时，充分发挥基层院办案主体作用，方便当事人诉讼，便于就近调查取证，节约诉讼资源，达到社会教育意义。

关注公益诉讼试点工作亮点

蚌埠市公益诉讼试点工作在全国、全省引起广泛关注，蚌埠市检察机关成功办理：

全国首例以市级国土资源部门为被告的资源保护类行政公益诉讼案；

全国首例污染环境刑事附带民事诉讼案；

全国第二例、全省首例食药领域民事公益诉讼案件。

在已起诉的案件中，两件调解结案；一件因被诉行政机关整改，检察机关撤诉；三件案件判决结案，检察机关全部胜诉。

公益诉讼典型案例

五河县检察院诉董守伟、董守亚污染环境刑事附带民事公益诉讼案

2017年3月，五河县检察院在审查起诉董守伟、董守亚污染环境刑事案件中，发现五河县环境保护局为收集、运输、储存董守伟、董守亚丢弃、掩埋的危险废物，花去费用105000元，且后续处置危险废物尚需近40万元，国家承担了本应该由侵权人承担的责任，董守伟、董守亚污染环境应当承担污染环境的民事侵权责任。

五河县检察院向五河县法院提起刑事附带民事公益诉讼。法院经开庭审理并作出判决，认为被告人董守伟、董守亚违反国家规定，处置有毒物质，严重污染环境，构成污染环境罪，并造成了国家损失，两被告人不仅要接受刑事处罚，还要承担民事赔偿责任。分别判处被告人董守伟、董守亚有期徒刑一年六个月，宣告缓刑两年六个月，罚金三万元，同时判决两被告人赔偿五河县环境保护局损失479992元。目前，该赔偿款项已全部赔付。

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