浅议依法行政新阶段和法制部门的任务
从1999年开始，适应依法治国、依法执政和依法行政的需要，以宪法把“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”写入总纲为开端，以国务院《全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》这四部纲领性文件，以及立法法、行政许可法、公务员法、监察法、信息公开条例等重要法律颁布实施为标志，基本形成了我国行政法制度体系和法治政府框架，进入全面推进依法行政进程。
近年来，榆林市认真贯彻落实中、省文件精神，依法行政取得了明显进展，进入了一个新的发展阶段。具体要求表现在：
一是领导干部的法律意识明显增强。建立了《领导干部法律学习制度》，通过常务会议学法，圣地大讲堂举办领导干部法制培训班，全市领导干部依法行政研讨班等方式全面提高领导干部的法律意识，市县政府行政首长决策时首先会考虑“这么办合不合法”，征求法制部门的意见后再作决定。
二是行政决策科学化、民主化、法制化水平明显提高。市县政府严格按《政府工作规则》办事，完善重大决策程序，细化决策流程，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论制度作为重大决策的必经程序，法制部门列席政府常务会保障决策的合法性。市政府常务会首开邀请市民代表、专家、学者参与讨论的先河，提高决策的民主化、科学化水平。
三是制度建设质量全面提高。市县级政府普遍建立了规范性文件法律审查制。近年来，市、县政府法制办共审查政府规范性文件970件，备案审查102件。市级规范性文件从2010年开始实行统一登记、统一编号、统一发布“三统一”制度，2011年榆林市成为全省唯一的规范性文件“三统一”试点市。市、县规范性文件实行有效期制度，改变规范性文件“只生不死”的状况，提高了文件的适用性。为适应经济社会发展，先后7次清理规范性文件，共清理文件2802件，废止1061件。经法制部门审查的文件报备后省政府全部以有效文件备案，没有发生撤销情况。
四是行政执法水平逐步提高。通过制度引领，执法培训，案卷评查全面提高行政执法人员素质。建立行政执法人员信息库，对行政执法人员进行动态管理，各行
政执法机构基本能做到规范执法、亮证执法，重点行政执法部门建立了行政处罚自由裁量权基准制度。
五是政务公开，政府信息公开力度明显增强。市县政府认真实施《政府信息公开条例》，政府信息公开呈现“公开意识增强，公开内容及时，形式丰富多样、公开重点突出”的基本特点。基本能做到信息及时公开，及时回复，没有出现因信息不公开而引发的行政复议案件。
六是依法化解社会矛盾的能力和水平明显提高。行政复议逐步成为化解行政争议的主渠道，近年来，市、县政府受理审查行政复议案件1294件，市政府受理审理495件，化解了一大批行政争议和纠纷。建立健全了行政复议、信访、行政诉讼的联动机制，今年10月1日成立了延安市行政复议委员会，集中市级行政复议资源，解决行政复议管理体制条块分割、行政资源浪费，群众诉求表达不畅通问题，进一步建立健全行政争议化解机制，化解矛盾、维护社会稳定的功能作用初步显现。
七是依法行政示范带动作用逐步发挥。安塞县成功创建为全省依法行政示范县，富县正在创建全省第二批依法行政示范县，以点带面，以点扩面，辐射带动依法行政的作用初步显现。
党的十八大报告对全面推进依法治国基本方略作出了新的部署，强调要“提高全体干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。“法治思维和法治方式”首次被写入党代会报告，对新时期各级领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求。新形势、新任务要求政府法制部门不仅要有担负起历史使命的雄心和气魄，更要有指导和协调各部门提高依法行政的能力和水平。
在这种大背景下，法制部门如何有效推进工作？个人以为必须做好以下八个方面的工作：
一是要在工作思路和方法上有新突破。我们所从事的工作从根本上讲是为政府领导决策提供服务，代表政府开展工作的，因此，要有大局观念，要紧紧围绕市委、市政府的中心工作抓工作，中心工作推进到哪里，我们的服务工作就要跟进到哪里。想问题，办事情，自始至终都应当自觉，主动地放在党委政府中心工作的高度，把握全局方向，统筹指导，协调推进全市依法行政工作。在推进方式上，既要全面推进，又要重点突破，一年下决心抓一、两件事，切实推进，积小胜为大胜，持之以恒，必将有一个新的局面。
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二是要加强学习，努力提高自身素质。法制工作是一项高层次的政务工作，综合性强，当好政府的高级参谋、得力助手、合格顾问必须自己要过得硬，要有本事。第一要务就是要加强学习，要把法律，政策、理论的学习作为政治责任和终身任务，发扬“挤”和“钻”的精神，潜心读书，深入思考，不断丰富法律、政策理论素养；学习内容上要了解掌握党的各项方针政策、党的十八大报告，深刻领会法治在改革和发展方向上的保障作用，学习市场经济理论和国家法律、法规，特别是“八法一条例”即行政复议法、行政诉讼法，行政许可法、行政处罚法，行政强制法，立法法，公务员法，国家赔偿法和信息公开条例。作为法制干部一定要弄懂弄通这些基本的法律、法规。市法制办每一季度学一部法，通过组织学习辅导，严格考试，要达到让每个干部熟读熟背的程度，并将学习成绩与年终考核和干部晋级挂起钩来；学习方法上要注意在掌握科学立场、观点和方法上下功夫，力求准确完整的掌握十八大报告的精神实质，把握好法律、法规的立法本意；坚持理论联系实际，带着问题去学，运用科学理论指导工作实践，把学习理论和改造世界观结合起来，注重品德修养，打造一支业务精通、作风优良、素质高尚的法制干部队伍。
三是要严格把好制度建设关，从源头上保证依法行政。文件审查监管是我们法制部门一项十分重要的工作，也是依法行政的源头和关键，这项工作总的思路是要把文件制定审查管理与全市经济社会发展结合起来，为经济社会发展提供制度保障。要围绕市委、市政府统筹城乡发展和市政府提出的五大体系建设，积极构建制度体系；要围绕中心，突出重点，使文件制定与本地、本部门改革、发展、稳定大局相适应，提高文件的针对性和适用性；在起草审查方法上要注意改变由起草单位主导的格局，形成政府主导，部门积极配合的新局面；改变文件项目来源单一，由部门提出转变为由县区政府、社会团体和学者专家提供；对于重要文件要按照政务公开、决策公开的要求，在审查阶段要在政府网站上公布，征求公众意见，对于专业性、技术性较强的政府文件，要进行专家论证，关乎群众切身利益的文件，要采取听证论证的方式；要继续推行规范性文件有效期制度、定期清理制度、公布制度。志丹县要认真开展好省级规范性文件示范县创建活动，要把创建活动融入到全县经济社会发展当中，要创新思路，不能就规范性文件创建抓创建，而是要通过创建活
动充分发挥规范性文件对全县经济社会发展的促进和保障作用。要继续推行市政府规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度，扩大范围，加大力度，充分发挥规范性文件的保障作用。
四是要积极开展行政复议委员会试点工作。总的思路是要认真研究、立足创新，积极探索，化解矛盾。就是要认真研究行政复议委员会的运作方式，在原有工作基础上，创新工作方式，创新办案方式，认真探索行政复议的新思路、新思维和新步骤，立足化解矛盾，案结事了。建立健全信访、行政复议、行政诉讼互动机制，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，为全市统筹城乡发展提供良好的环境，创建具有延安特色的行政复议模式。
五是围绕行政法规的正确实施抓好宣传和落实。总的思路就是要通过认真宣传实施行政法规，推动行政执法部门依法行政，引导广大群众信仰法律，为依法行政营造良好的环境。指导行政机关正确实施行政法规，通过实施法律让广大管理相对人充分感受法律的适用是确定的，即同样的情况会产生同样的法律后果，引导广大群众用法律手段解决问题，这也是普法宣传的一个关键环节。为此，要做好宣传培训工作，对新出台的行政法规一定要轮训，在此基础上梳理确认执法主体，明确执法依据和职能职责，全面提高依法行政水平。
六是要以强化行政执法工作为重点，全面做好法制监督工作。行政执法关系到党和政府的形象，关乎党群、干群关系，是依法行政的重点和关键环节。为此法制部门要以2013年全省换发行政执法证件为契机，对全市14088余名行政执法人员进行扎实全面的专业法律和公共行政法培训，通过培训整体提升全市行政执法人员依法行政的能力和水平，同时要继续开展自由裁量权基准工作，要在市工商局和盐务局工作的基础上逐步延伸到各个行政执法机关。要逐步建立起以法制监督为主导的执法监督的新机制。首先要建立重大行政案件报告制度，对在当地影响大，群众反映强烈的行政案件，各行政执法机关在作出处理决定时，必须及时报同级政府法制部门，使法制部门及时了解和掌握案件发生和查处情况，进行相应的指导和监督。其次要建立健全个案监督制度，对媒体曝光的，群众投诉的或群众反映大的一些行政执法个案，法制部门都要及时介入，提供指导和帮助，得到公正、合法的解决。第三，建立随时检查、抽查制度，对重点行政执法部门，法制部门要随时检查和
抽查，根据存在问题及时提出整改意见，指导和帮助相关部门提高行政执法水平，第四，要落实授权专用章监管制度，市上已制定和实施了《延安市授权专用章管理办法》，明确规定使用授权专用章事先应当征求法制部门的意见，以免发生诉讼。各县区也要参照这种做法，监督和使用好授权专用章。
七是要抓好典型，以点带面，促进全盘工作。在抓好安塞、富县全省依法行政示范县的同时，抓好延长县、市工商局、市公安局、市地税局及市地税大企业征收局的市级依法行政创建。示范单位要切实按照创建标准抓好工作落实。要抓出成效，要有示范性、辐射性和带动性，以点促面，以点扩面，带动和促进全盘工作。
八是要努力当好政府依法行政的参谋助手和顾问。当参谋就要当个好参谋，不能当一个坏参谋，要履行好这一神圣职责，关键是要强化政府法制机构自身建设，提高政府法制部门工作人员素质，重点要在以下几方面当好参谋，第一、要拟定好全市依法行政、建设法治政府规划和年度计划，把长远目标和近期目标结合起来，发挥好政府在依法行政方面的组织协调，督促指导职能，为政府在依法行政工作整体推进方面当好参谋助手。第二、在政府规范性文件制定审查方面要以合法性审查为重点，为政府决策把好法律关。第三、要在政府重大决策方面当好参谋和顾问。第四、列席政府常务会，合理解答政府咨询，为政府决策服务。第五、在事关广大群众利益的群体事件方面，当好助手，为正确化解矛盾和解决问题提供法制保障。第六、在政府对外纠纷处理方面当好助手和代理人，合理解决纠纷，维护政府合法权益。第七、通过办理行政复议案件和应诉案件，提出行政执法中带有普遍性的问题和解决问题的思路和方法，以此促进政府依法行政。第八、要协调和组织好政府法律顾问团，为政府提供全方位的法律服务。
市委、市政府领导非常重视依法行政，在人员编制非常紧缺的情况下，为法制部门增加了人员，加强了法制部门的力量，并成立了延安市行政复议委员会，增强了我们进一步做好工作的信心。党的十八大不仅为中国的改革和发展确立了方向和道路，也为法治的发展勾勒了宏伟的蓝图，我们一定要不忘职责，不辱使命，全力推进榆林市依法行政、建设法治政府工作，为建设圣地延安、生态延安、幸福延安提供良好的法制环境。
（作者系延安市市人民政府法制办公室主任）
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