筑“ ”城乡一体化——来自宁国市统筹城乡土地使用制度综合改革试点的报告□洪曙光 刘林 黄珺
[摘要]□洪曙光 刘林 黄珺
2011年1月，安徽省国土资源厅批复同意《宁国市统筹城乡土地使用制度综合改革试点方案》。从此，勤劳朴实的宁国人拉开了破解城乡二元结构、推进城乡统筹发展改革的序幕，一场生动的改革实践在城里和乡村风生水起，稳步推进。近日，笔者跟随省国土资源厅组织的试点评估验收组来到宁国市，见证了试点的艰辛和光鲜的结晶，领略了宁国人锐意进取、改革创新的崭新风貌。
丰硕的成果
宁国市位于安徽省东南部，天目山北麓，东临苏杭，西靠黄山，连接皖浙两省七县市，市域面积2487平方公里，总人口38万，素有“八山一水一分田”之称。三年多来，宁国市委、市政府遵循“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，积极探索，勇于创新，精心组织，规范运行，形成了一批与党的十八届三中全会精神相吻合的制度成果。
——统筹城乡规划，城乡一体化规划体系基本形成。宁国市强化城乡一体化规划、一体化发展、一体化建设的思路，编制了新一轮市乡两级土地利用总体规划、城市总体规划和主体功能区规划，初步完成了城市空间战略发展规划等各项规划的编制工作，确保规划统领作用的综合性和科学性，使改革试点始终在科学的顶层设计中有序运作。
——统筹城乡耕地保护，耕地保护新机制在耕作层剥离再利用的引领下日趋科学。 实施最严格的耕地保护制度，将耕地保护纳入乡镇、街道目标管理考核，强化了耕地保护义务和责任。在全省率先开展耕地耕作层剥离、收储、再利用试点，出台了耕作层剥离再利用实施意见，设立2000万元的耕作层土壤剥离再利用工作专项资金，已实施建设占用耕地耕作层剥离面积1200余亩，复垦新增耕地800余亩。在河沥溪街道长虹村敖家冲片林地复垦项目区，笔者了解到，该项目涉及林地7.1公顷，通过耕作层剥离再利用，覆盖优质耕作土3万余方，新增耕地6.7618公顷，新增耕地率93.57%，耕地质量达到二级，明显高于传统方法，有效地保护了耕地。目前，该项目已建设蔬菜大棚5座，生产的蔬菜瓜果长势较好。大力实施农村土地整治，已组织实施土地开发复垦项目50个、土地面积3479亩。鼓励和引导开发利用低丘缓坡地和未利用地，尽量不占或少占耕地，2010年以来，利用低丘缓坡地补充新增耕地4000余亩、新增林地近7万亩；市开发区和港口园区经省政府批准利用未利用地2600余亩。在有效地保护耕地的同时，解决了耕地占补平衡和重点工业项目用地指标不足等问题。
——统筹城乡建设用地规模，建立农村宅基地退出激励机制初显成效。积极推进城乡建设用地增减挂钩试点，实施城乡建设用地增减挂钩总规模1780亩，复垦新增耕地1740亩，目前已完成1400亩。据初步统计，可减少农村建设用地1560亩。通过项目的实施，城镇建设用地产生的指标收益全额返还农村，有效解决美好乡村建设缺资金、城市建设发展缺指标的矛盾。在全省率先出台了农村宅基地退出办法，按照依法自愿、合理补偿、合理利用、统筹推进的原则，对自愿退出宅基地的，给予每亩4-6万元的资金补助。退出的宅基地复垦为农用地，仍归原农村集体经济组织所有；宅基地腾退结余的建设用地指标经依法批准可有偿调剂使用。港口镇山门村两个村民组有65户农户自愿退出宅基地，目前已退出55户，正在组织实施宅基地的退出复垦工作，据测算可腾退建设用地45亩。宅基地退出机制的建立，既能有效地盘活农村闲置宅基地资源，又能有效地保障城镇发展用地需求，同时也能有效地维护农民的宅基地用益物权，增加农民的财产性收入。
——统筹城乡土地使用，集体建设用地使用权流转和抵押融资蹄疾步稳。实施适度灵活的用地政策，支持设施农业发展，为农业龙头企业和养殖户办理设施农用地审批项目37宗，涉及农业设施用地1321亩，促进了五星食品、太阳禽业等一大批现代农业生产项目的发展。建立了集体经营性建设用地流转制度，2011年8月，制定出台了《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法（暂行）》，不仅允许集体建设用地使用权在符合规划的前提下，实行有偿使用和流转，而且创新性地提出了“集体经营性建设用地”概念，符合十八届三中全会《决定》关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”精神。积极争取金融等部门的支持，创新农村土地产权抵押融资方式，与建设银行、民生村镇银行签订了农村土地抵押融资战略性合作协议，探索集体土地使用权抵押融资，破解农村发展融资难题，拓展融资渠道。市财政部门为4家企业50余亩集体土地使用权抵押融资提供反担保，贷款融资1000余万元，缓解了企业发展资金短缺问题，化解了金融机构信贷风险。
——统筹城乡土地市场，城乡统一的土地交易市场初步建立。宁国市按照“两种产权、一个市场”的原则，建立全省第一个城乡统一的土地产权交易市场即宁国市城乡土地交易中心，不仅把集体建设用地使用权与国有建设用地使用权两种产权放在统一的市场，而且把土地承包经营权纳入交易范围，实现了土地产权交易的三个统一，即：统一交易平台，统一信息发布，统一交易规则。同时，宁国市城乡土地交易中心充分发挥交易平台的服务功能，在2013年浙商力量论坛暨浙商投资中国城市展示会上推介4个统筹城乡发展示范区项目。 2013年1月，首宗184亩土地使用权成功在交易中心公开交易，截至目前，已流转集体土地6500余亩，交易金额500余万元。
——统筹城乡土地收益分配，集体土地流转收益分配机制利国惠民。《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法（暂行）》规定，集体土地使用者竞得集体建设用地使用权后，需向集体土地所有者缴纳土地出让金或土地收益，土地所有者则按照土地出让金或土地收益的5%-20%向市政府缴纳土地增值收益和10%的耕地保护资金，统筹兼顾了集体土地所有者、使用者和国家三者之间的土地利益。
——统筹城乡集体土地权益，农村土地股份制改革渐入市场。针对新形势下农村耕地集中连片、农业规模经营和农村建设用地流转对统筹城乡土地制度改革的迫切需求，宁国市探索开展农村土地产权制度改革，在推进农村土地确权登记发证，明晰农村土地产权的基础上，按照依法自愿有偿的原则,农民以耕地、集体建设用地、林地等农村土地使用权入股，成立土地合作社，实现农村组织形式和生产经营方式的转变。土地股份合作社作为市场主体，统一管理经营农村土地，其成员按股份比例享有土地受益。 2011年9月，成立了全省首家农民土地股份合作社即宁国市畈村营盘土地股份合作社。截至目前，已完成了107个村民组3.42万亩集体土地所有权确权登记发证工作，共组建土地股份合作社 43家，入社农户2010户，入股土地3.42万亩。甲路镇顺岭土地股份合作社由宁国金亿农业有限公司发起筹建，与五个村民组的集体股社员、60户个体股社员共同组成，村民组和农户以土地使用权（山场、林权）作价入股，公司以资金入股，合作期限五十年，总面积4000余亩，初步实现农村土地资源变资产、资产变资本的转变。
省国土资源厅调控监测处处长黄发儒说，从现实和长远意义上看，农民土地股份合作社以农村土地产权为纽带，量化了每个村民在集体经济组织中所享有的土地所有权份额，入股后的农民可以带着股权离开土地进入城市，成为中国工业化、城镇化建设的生力军，改变了中国几千年来农民被土地束缚的历史。同时，农村土地股份合作社依法注册登记成为独立的市场经济法人，成为新型农业经营主体，成为社会主义市场经济主体的重要一员，改变了传统的小农经济生产方式，推动了农业的规模化经营，从而打破了城乡二元结构，在更高形式、更高层级上，实现现代农业由“分到统”的质的转变。
深刻的启示
实践证明，宁国市改革试点的做法与党的十八届三中全会精神是契合的。一项综合性的改革为何在没有前鉴的情况下，能够保持正确的方向，推进得如此有序、有力，实现了社会效益和经济效益的最大化？在采访宣城市委常委、宁国市委书记钱沙泉和市长王普，市委常委、副市长刘发明以及省国土资源厅在宁国市挂职市委常委、副市长的调控监测处副处长王辉时，他们的一席坦言，给了笔者这样的答案：
——坚持正确的改革方向是前提。在推进改革试点工作中，宁国市始终把促进农民增收、农村发展作为出发点和着力点，把促进土地节约集约、高效利用作为根本目标，通过土地股份合作社和统一的土地交易市场两个平台建设以及农村宅基地有偿退出等工作，使农村土地资源变资产、资产变资本，实现了土地资源的优化配置和合理流动。正确处理政府、村集体与农民三者之间的利益，坚持让利于民，使农民在改革中得到了最大的实惠。
——坚持谋定而后动是关键。宁国市抓住改革的核心内容和精神实质，坚持先谋而后动，蹄疾而步稳，“摸着石头过河”，积极稳妥慎重推进。在改革的前期阶段，他们通过组织外出考察、深入村组调研、召开群众座谈会、慎重选择改革示范项目区等形式，历时近1年时间，做了大量的基础性工作，强化了制度的设计，研究制定了工作方案，先后出台了9个改革配套政策，确保了改革有章可循、科学合理，使改革积极稳妥地推进，少走了弯路，规避了风险。
——坚持农民的主体地位是根本。始终坚持农民的主体地位，不搞大包大揽和包办代替，尤其是在推进农村土地产权制度改革工作中，政府的作用主要体现在帮助农民显化集体经济组织在市场经济中的主体地位，让农民能够以主人翁的姿态和市场主体的角色参与到市场竞争中。而在合作社组建的过程中，起始阶段，政府起主导引领作用，但在合作社组建后，政府在加强宏观引导的同时，把注意力集中在发挥理事会的主导作用上，建立理事会成员培训机制，聘请专家定期进行理论和实践训练，提高理事会驾驭市场的能力，逐步实现自我管理，自我经营，直面起决定性作用的市场。
——坚持统筹推进是出路。改革不能“单打独奏”，必须打“组合拳”。宁国市将改革试点融入到全市经济发展的大潮中，使改革与发展现代农业、新型城镇化建设、美好乡村建设和发展生态旅游等工作有机结合起来，整合各类涉农项目和资金，统筹推进各项工作，使改革的效益最大化，让农民在改革中得到更多更大的实惠。
——坚持多方联动是保障。成立了由市委、市政府主要领导任组长、第一副组长的高规格的改革工作领导组，从相关部门抽调12位同志设立领导组办公室，集中办公。在充分调研、深入谋划的基础上，研究制定了工作方案和一系列改革配套政策，并专门召开了全市改革动员大会。在重点改革示范项目区均成立了由分管副市长任组长的项目推进工作组，对具体的项目进行督促落实。
热切的渴求
改革的成果来之不易，值得赞赏，但改革的道路永无止境，改革中暴露出的困难和问题更要认真面对，着力解决，才能保证改革始终在科学、规范的轨道上永不歇步。在对宁国市各级党委政府、行政村、土地股份合作社和投资方的采访中，笔者感受到了宁国人的喜悦，更感受到了他们执着的追求，他们没有满足现实的成果，他们在思考着前行的路子，他们渴求着中央和省重大决策部署尤其是党的十八届三中全会以来方针政策具体配套措施的早日出台，他们在执着地追寻着宁国更加灿烂辉煌的明天：
——积极稳妥推进集体经营性建设用地流转工作。在中央和省委、省政府的统一部署下，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。建立农村集体经营性建设用地使用权流转收益分配使用管理办法，逐步提高农民个人收益。
——继续推进农村土地产权改革，完善农村土地确权登记发证，尽快完成集体土地所有权确权到组工作。完善土地股份合作社管理制度，加强对土地股份合作社运作和经营管理的指导，促进其规范化、有序化，加快农业规模经营和现代农业发展。明晰农村土地股份合作社的法人地位，探索在工商部门办理法人注册登记手续，确保成为独立的市场经营主体。
——稳妥推进农村宅基地退出试点工作，完善宅基地用益物权权能。在进城农民的住房、教育、医疗等方面，建立和完善农村宅基地退出保障机制。宅基地退出复垦腾退结余的建设用地指标调剂用于城镇建设的，其收益必须返还农村，增加农民的财产性收益。
——完善城乡统一的土地市场建设。在推进现行国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权流转交易的基础上，根据省政府关于建立多元统一的农村土地市场的要求，逐步实现农村宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等纳入城乡统一的土地交易市场。
——完善农村土地股份合作社法人治理结构。建立健全股东大会、董事会和监事会等组织，健全账务和分配制度，实行土地收益分配使用的民主决策，完善监督制约机制，保障收益分配和农民利益。 全版摄影 洪曙光
◆评估验收组在土地交易中心考察◆在合作社调研◆在耕作层剥离再利用项目区考察◆听取农民反映◆当地农民在合作社务工
◆召开合作社及投资方座谈会◆评估汇报会现场
◆土地和老宅基地流转后的农民几乎家家拥有小汽车和单门独院的小洋房。图为山门村一农户住房。◆被保护的山门自然生态◆山门村新景
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