聚焦中央一号文件构建新型农业经营体系
1月31日，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布。今年，中央一号文件确定了加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的主题，有特别的针对性。这是自2004年以来，中央一号文件第十次锁定农业。宿州市是一个农业大市，历经改革开放几十年的发展，农业有了较大的发展，然而，农业在现代化建设进程中的短板依然突出，农村的发展成为宿州崛起的最大难点。中央一号文件的出台，特别是文中所提出的创新农业经营体系的大政方针，必将给宿州市下一步的农业发展提供新的政策和制度机遇。为此，本期《经济专刊》特别推出聚焦中央一号文件专版，敬请关注——编者
解读篇：
主题从何而来——
出台背景：供给增长赶不上需求增长 农业中谁来种地问题突显
全面建成小康，农村是难点；“四化”同步，农业是短板。第十个一号文件继续锁定“三农”，充分体现中央持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民的坚定决心。今年一号文件的主题很有深意，是中央对农业农村新情况新问题做出研判之后确定的，有很强的现实针对性。
首先，粮食产量“九连增”，这个成绩很了不起。但是生产增长得快，消费需求增长得更快，农产品供求仍处于“总量基本平衡、结构性紧缺”状况。一定程度上可以说，当前某些农产品确实存在供给增速赶不上社会消费需求增速的现象。城镇化快速推进，带来消费结构深刻变化。国家统计局的数据显示，2011年城镇居民人均消费食用植物油比农民多24%，猪牛羊肉多51%，禽蛋多87%。13亿人的饭碗要端在自己手里，如果没有农业的更快增长，就难以支撑城镇化，难以支撑经济社会的可持续发展。加快发展现代农业是必然选择。
其次，农村的情况也发生了深刻变化。去年全国农民工达到2.6亿，大量青壮年进城务工，农村社会结构加速转型，农户兼业化、村庄空心化、农民老龄化趋势明显，“谁来种地、怎么种地”问题日益严峻。当然，对农业的支持要继续强化，一刻也不能放松，投入要增长，补贴要增加，流通要改善，但与此同时，必须要研究农村生产要素如何组织，微观经营体制如何创新，农村的发展活力如何增强。
要补上农业短板，除了继续强化农业支持保护制度外，今后要在创新体制机制上下大力气。可以说，今年中央一号文件传递出的最重要信息是：加快农村改革创新，进一步解放和发展农村社会生产力。
突破口在哪里——
文件亮点：农业活力在于创新经营体系 发展多种形式新型农民合作组织
一号文件强调加快改革创新，最大亮点是创新农业经营体系。要抓住两个关键，一是在支持普通农户提高生产集约化程度的同时，培育新型农业生产经营主体，扶持联户经营、专业大户和家庭农场，发展多种形式的新型农民合作组织；二是构建新型农业社会化服务体系，提高组织化程度，实现“小生产”与“大市场”的有效对接。
新型农业生产经营主体还是农户吗？不管农业经营体制怎么创新，真正的主体还是农户。农业选择以家庭经营为基础，既是历史现象，也是世界性的普遍现象，这是由农业自身的产业特征决定的。就全世界来看，基本没哪个地方的农业不搞家庭经营，只是规模大小不同而已。一号文件提出创新农业经营体制，不是要去搞一个新制度，而是要在稳定和完善农村基本经营制度基础上，通过机制创新，更好地激发家庭经营的活力。
家庭经营怎么走向现代化？简言之，就是让农业经营主体与新型服务体系结合起来。农户要提高集约化水平，采用先进科技和现代生产要素，增加技术、资本等生产要素投入；通过规范的土地流转，发展适度规模经营。而多元化、多层次、多形式的社会化服务体系，就是要为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务，把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好，帮助农户降低风险，提高效益。
对新型农业经营主体有什么政策优惠？今年新增补贴和支农项目将向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，为的就是让肯种地、会种地、能种地的农民不吃亏、有效益、得实惠，这也体现了中央的政策导向。
土地怎么流转——
发展底线：工商资本下乡租地要设“门槛”不能改变土地用途
创新农业经营体系，要坚守一条底线，那就是充分保障农民土地承包经营权。特别是土地流转，要坚持依法自愿有偿原则，不能搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。
近年来，工商资本大面积租种农民土地现象有所增加，也存在一些争议。今年一号文件明确提出，对工商资本租赁农户承包耕地，要建立严格的准入和监管制度。这就意味着要给工商资本下乡设门槛、立规矩。事前有审查，事后有监管，看你有没有资格、有没有能力做农业，流转土地要干什么，怎么干，是否会改变农业用途，损害农民利益，目的就是防止某些企业以发展农业的名义要地、圈地。尤其要警惕一些企业在租赁的土地上盖别墅、建度假村，造成部分耕地的“非粮化”、“非农化”，任其发展是很危险的。
一号文件首次提出，鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，这指的是哪一类行业？所谓适合企业化经营的种养业，是指一些设施农业和规模化畜牧业等，在现代技术条件下，动植物生长的过程可以控制，雇员付出的劳动能够计量和监督，能够实现工厂化生产，且资金和技术门槛较高，非一般农户可为。这样的领域工商资本进入有优势。但对于大田生产而言，公司难有优势。
农业发展要处理好效率和公平问题，只要家庭干得了、还愿意干的，就应该让农民自己干，让农民有更多经营选择权。中央一再强调，解决好“三农”问题，不能只考虑农业效率这个单一问题。农民的逐步减少是个趋势，但是农民的转移是被动的，取决于城市能提供多少就业岗位，能容纳多少人进城安居。因此，要引导土地有序流转，充分尊重农民意愿，鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转。支持企业在农业产前、产中和产后提供社会化服务，不鼓励企业与农民争夺耕地经营权，把农民硬挤出去。
答问篇：
■承包经营权确权登记不是推倒重来
中央1号文件：“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。” 农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证书。
1，为什么要全面开展农村土地承包经营权确权登记？
农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记。按照我国法律，对不动产物权要通过登记明确权属加强保护。2007年颁布的《物权法》明确规定，土地承包经营权是用益物权。农村土地承包经营权确权登记就是依据法律规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护，是国家明确土地承包经营权归属、发挥土地承包经营权效用、保护土地承包经营权人权利的重要手段。
2，“农村土地承包经营权确权登记”与原来的“二轮土地承包合同管理”是啥关系？
现有土地承包关系是在一轮承包基础上，通过二轮延包和后续完善形成的，得到了农民群众认可，得到了法律确认，是农村最基本的生产关系。到2011年底，全国2.29亿农户承包了农村集体耕地，签订土地承包合同2.22亿份，地方各级人民政府为承包方颁发土地承包经营权证书2亿多份，依法确认了农民对承包土地的占有、使用、收益权利。这次农村土地承包经营权确权登记工作，不是推倒重来，而是对现有土地承包关系的进一步完善，要以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，查清承包地块的面积、四至等情况，建立健全土地承包经营权登记簿，不得借机违法调整和收回农户承包地。
3，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作主要解决什么问题？
受二轮延包时历史条件制约和相关制度不完善等多种因素影响，已有的承包地确权颁证工作不够完善，如有的地方承包地块、面积、合同、证书没有落实到户，多数地方存在着承包地确权面积不准、四至不清、空间位置不明等问题；此外，变更登记没有普遍开展，农户实际承包地块、面积与土地承包合同、土地承包经营权证书记载的信息不一致的问题在许多地方比较突出。开展登记工作的主要任务是：严格执行农村土地承包法律政策，进一步完善农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
■工商企业租赁农户承包耕地要监管
中央1号文件：“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”、“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩 工商企业进入农业，有利于利用社会力量，增加农业的资金、科技和物质装备投入，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设 工商企业直接租赁农户承包地，也容易留下三个隐患：挤占农民利益，尤其是农民的就业和发展空间；加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向；可能导致农村社会治理结构发生不确定性变化 。探索建立租赁农户承包地准入制度、土地流转风险防范机制，进一步强化土地流转用途监管，切实纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题
1， 工商企业租赁农户承包地，怎样看待这个问题的利与弊？
工商企业进入农业，有利于利用社会力量，增加农业的资金、科技和物质装备投入，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设。但工商企业直接租赁农户承包地，容易留下三个方面的隐患：一是挤占农民利益，尤其是挤占农民就业和发展空间。二是加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向。工商企业直接经营农地，既要支付流转费，还要对所雇农业工人进行监督，增加了农业生产环节的成本。企业为了赢利，多数会搞“非粮化”生产，有的甚至进行“非农化”建设。据有关部门调查显示，在一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。粮食播种面积如果大幅度减少，将直接影响到我国的粮食安全。三是可能导致农村社会治理结构发生不确定性变化。工商企业到农村租赁土地，有两个趋向，一是租期长，有的达到30至50年；二是面积大，动辄上千亩，有的高达几万亩。这就使原来自主经营的农民变为替人代工的雇佣工人，改变了农村社会结构，给农村社会治理带来隐患。
2，对“工商企业租赁农户承包耕地”实行准入和监管制度，有没有什么法律依据？
鉴于土地资源的稀缺性，为保护农民权益，提高土地产出率，许多国家和地区都有限制工商企业直接经营农地的法律规定。我国《农村土地承包法》第三十三条第四款规定，土地流转“受让方须有农业经营能力”；第四十八条规定，“由本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”按照法律要求，我们将充分借鉴有益经验，明确工商企业租赁农户承包耕地设立准入和监管制度的具体方式。
■引导土地流转和发展适度规模经营
中央1号文件：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。”
1，我们发展土地规模经营的基本思路是什么？要遵循哪些原则？
发展土地适度规模经营，要从我国基本国情和现代农业发展规律出发，以提高农业劳动生产率和土地产出率为目标，坚持农村基本经营制度和家庭经营主体地位，大力培育专业大户、家庭农场，大力发展农业社会化服务，积极稳妥地推进多种形式的适度规模经营发展。重点要遵循四个原则。一是发展适度规模经营，既要积极又要稳妥，充分尊重农民的意愿。二是发展适度规模经营，既要重视土地经营规模的扩大，又要重视农户间的联合与合作，大力发展社会化服务。三是发展适度规模经营，主要是培育专业大户、家庭农场，不提倡工商企业长时间、大面积租赁农户承包地。四是发展适度规模经营，要兼顾劳动生产率与土地产出率，把握好土地经营规模的“适度”。
2，政府部门将采取哪些政策措施促进土地规模经营？
促进土地规模经营是发展现代农业的重要途径，应当采取切实有效措施加以引导和扶持。一是完善农业社会化服务体系，鼓励农户通过联合与合作，依托专业合作社、龙头企业等专业服务组织，提高规模化经营水平。二是健全土地流转管理和服务体系，为农户流转土地提供明晰产权、规范合同等基础支撑和信息发布、政策咨询、价格评估等公共服务。三是出台专门的财政、金融、税收等扶持政策，引导土地流向专业大户、家庭农场，发展多种形式的适度规模经营。四是探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度，防止流转农田“非粮化”、“非农化”，及时纠正违法侵害农民承包经营权的行为。
3，农户承包地细碎化是制约现代农业发展的重要因素，可以采取哪些措施来扶持和引导解决这个问题？
由于承包到户时多数村组采取了好坏、远近搭配的方式，农户承包地较为细碎，户均七八块地。为方便耕作，农户间对承包地块进行了互换。在具备条件的地方，应当把开展承包地互换作为发展农业规模经营的重要途径，予以正确引导和积极扶持。一是认真总结各地的好经验、好做法，明确开展承包地互换的基本原则和操作办法，指导有条件的地方在农民自愿、互惠互利的基础上稳步开展互换。二是鼓励各地设立专项扶持资金，对组织开展承包地互换成效明显的县、乡、村进行“以奖代补”，以发挥政策的引导作用。三是通过与高标准农田建设、土地整理、中低产田改造、农田水利建设等涉农项目挂钩，引导农民自愿开展承包地互换，完善田间配套设施，提高耕地质量，推动土地规模化经营。
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