扎实推进危房改造造福一方黎民百姓 —— 庆阳市农村危房改造工作侧记
臧志鹏
庆阳市地处黄土高原残塬沟壑区，山、川、塬兼有，沟、峁、梁相间，辖七县一区，116个乡镇，1261个行政村，全市总人口264万，其中农村人口196.2万。城乡发展差异大、农民居住条件差，是庆阳市的现实市情。尽快改善住房条件、提升发展水平，是庆阳市农村“危房户、困难户”的强烈诉求，也是庆阳市农村危改工作的主要奋斗目标。
2009年农村危房改造工作启动以来，庆阳全市上下顺应困难农民过上美好生活的新期待，坚持把危改作为“十大惠民工程”和为民所办实事之一，高度重视、科学规划、精准危改、稳步推进，取得了突出的成效。
截至2014年底，庆阳市共新建或维修农村危房86108户。通过实施危改工作，庆阳农村人居环境、困难群众住房条件明显得到改善。一大批农村居民分享到了经济社会发展带来的实实在在的成果，住上了安全、实用的新房子，圆了祖祖辈辈的安居梦。庆阳市的农村危房改造工作也因此多次受到省上的表扬，庆阳市住建局连续五年被省住建厅表彰为全省农村危房改造工作先进单位。
根据规划，2015年，庆阳市将进一步加大农村危房改造力度，改造危房两万余户。如此，又一批困居危房中的农户，今年将欢天喜地地搬离危房，住进新宅，开始全新的生活。
领导重视 措施得力
合力铸造“惠民工程”
农村危房改造是一项社会关注、群众企盼、惠民为民的民生工程。“规划是龙头，质量是生命，程序是保障，领导是关键”这四句话二十个字，是庆阳市危改中得出的经验和体会的总概括。其中，领导是否重视，措施是否得力，直接关系到这一工程实施效果的好坏和成败。
庆阳市委、市政府始终心系困难群众，千方百计为他们解难题、谋福祉，一开始就高度重视农村危房改造工作，建立起了纵向到底、横向到边、分工明确、责任到人的组织和领导体系，有力地主导、推动了这项工程的开展。市政府成立了由副市长任组长，政府副秘书长、住建局局长任副组长，发改、财政、国土、建设、规划、残联分管负责人为成员的全市农村危房改造工作领导小组，并确定了县政府负总责，相关部门全力配合，乡镇狠抓落实的工作格局。按照分工，建设部门负责农村危房改造工作的组织、协调和实施工作；发改部门负责制定下达中长期和年度危房改造工作计划；财政部门负责配套资金、工作经费的落实、拨付和监督管理工作；国土资源部门负责建房用宅基地的审批工作；规划部门负责新建房屋规划管理工作；残联群团负责农村贫困残疾人家庭的调查摸底、建房对象筛选和残疾人危房改造任务分解下达等工作；县（区）政府是组织实施危房改造工作的责任主体，乡（镇）政府负责具体建设工作并与承建的施工企业或建筑工匠、危房改造户分别签订建房协议及监督协议的履行。
在建立起上下联动、多部门合力的领导小组之外，庆阳市还将农村危房改造作为年度目标考核的硬性指标，每年多次召开会议安排部署，研究解决重大问题，并且将检查、评比、通报贯穿于危房改造的始终。分年度制订《农村危房改造实施方案》，层层签订《农村危房改造责任书》，明确工作任务、目标和责任，并在实践中建立了领导负责制度和部门联系制度，确定由市上领导包县、县上领导包乡（镇）、乡（镇）领导包村（组）、一般干部划片包户，层层分解任务，责任落实到人，做到事事有人管、时时有人抓。
同时，庆阳市还制定下发了《农村危房（窑）改造政策宣传工作方案》，充分利用庆阳电视台、陇东报等新闻媒体进行广泛宣传。并督促各县区通过电视、网站、印发传单、单行本、户外宣传等方式大力开展政策宣传，使党和国家的惠农政策真正走进千家万户，深入人心，为这项工作的顺利开展奠定了坚实的基础。
规划先行 科学实施
扎实推进“安居工程”
规划是实施危房改造工作的龙头。
农村危房改造是我国推动城镇化发展的重要措施之一，开展农村住房建设的过程，实际上是对农村的建设用地、基础设施、公共服务设施等诸多要素整合与调整利用的过程。危改伊始，庆阳市就从六个方面入手，全盘布局，协同推进，下出了一盘好棋。
科学规划——按照《中华人民共和国城乡规划法》和《村镇建设规划管理条例》的规定，高起点、高标准编制村庄建设规划，优化村庄空间布局和聚居布点，为农村危房改造和城乡一体化发展创造条件。
因地制宜——农村危房改造与美丽乡村建设、易地移民搬迁和扶贫开发整村推进相结合，集中建房与分散建房相结合，经济和地理条件好的川塬地区，以集中建设为主，经济和地理条件差的山区，适度分散建设。
防灾减灾——新建房屋和改造房屋必须符合《甘肃省农村房屋建设质量验收标准》要求，严禁在行洪区、低洼区和存在断层、泥石流、滑坡等地质灾害隐患的地带建房。
节约用地——新建房屋尽量利用非耕地、劣耕地，新宅建成后收回旧宅基地，复垦还田。坚决杜绝乱占乱建，避免建设的盲目性和随意性。
先后有序——危房改造农户必须遵循“先危房、后旧房，先窑洞、后平房，先困难、后一般”的原则。在程序上按照“个人申请、村组评议、乡镇审查、县区审批”的办法确定危改户，使农村危旧房改造有计划、有步骤顺利推进。
多方筹资——以农户自筹为主，国家补助为辅，采取亲邻相帮、社会互助、部门单位帮扶、银行贷款等办法，多渠道筹措资金。
具体工作中，庆阳市根据当地实际情况认真筹划，确立了三种模式：一是城镇周边、公路沿线、旅游景点沿线及周边，尽最大可能打破区划，调整土地，统一规划，统一建设；二是在半山半川区适度集中规划建设；三是山区根据所处地理位置及条件适度分散建设。在有利生产、方便生活的前提下，推动散户向村庄聚集，村庄向中心村聚集，促进人流、物流、资金流、信息流的相对集中，促进基础设施共享。
在科学规划和得力措施的推动下，庆阳市农村以往只见农户、不见村庄，只见新房、不见新村的状况正在得到改善。正宁县湫头乡打破村组界限，统一规划，集中建设，将三个村的居民从山沟、塬边的窑洞中迁出集体安置。环县木钵镇高寨沟村打破村组界限，将居住在河边、崖底、山坡等不安全地段的农户集中安置。西峰、庆城、镇原、华池、合水、宁县在公路沿线统一规划、集中建设，已建成一批质量可靠、公共基础设施配套、特色明显的危房改造片带。这一系列新的探索和实践，不仅促进了城乡经济发展，土地资源合理利用，城乡内部功能组织合理布局，城乡环境明显改善，而且因为居住方式的改变，农民的生产生活方式、农村的精神文明建设发生了显著改变，农村的现代化和城乡一体化进程进一步加快。
群众参与 公开透明
努力建设“民心工程”
尊重农民意愿，发挥农民主体作用，是危改成败的决定因素。庆阳市坚持从解决经济最贫困、住房最危险农户的住房安全问题入手，发动群众参与，严格工作程序，坚持公开透明。几年的实践，证明这一举措效果良好。
一是选户方面，按照 “先危房、后旧房，先窑洞、后平房，先困难、后一般”的原则，符合下列条件之一且无力自我改造的农户，是危房改造的实施对象：现住房全部或大部分为土坯房、土箍窑和危窑的农户；居住在塬边或沟边等地质结构不稳定，易诱发滑坡、崩塌等灾害地段的农户；住房危旧且存在严重安全隐患的农户。其中，残疾人家庭、低保户、单身特困母亲、困难退伍军人、散居的五保户和困难归侨侨眷、成年孤儿、贫困独生子女领证户及两女结扎户优先安排建房。
摸清底子之后，庆阳市遵循四个程序确定改造农户。申请：符合改造条件的农村困难家庭，由农户向村委会提交书面申请，说明投工和自筹资金情况。评议：村委会负责召开村民代表会议，对危房改造申请户进行评议，完成初选，经公示无异议后，上报乡镇政府审查。审查：乡镇政府对上报的危房改造户申请材料进行审查并组织人员入户调查，在初步核准危房改造对象和提出补助标准建议后，报县区建设行政主管部门审批。审批：乡镇政府上报的危房改造户，由县区建设部门进行复核汇总，报请县区政府召开建设、发改、财政、监察等部门联席会议审批，审批结果进行公示。其中独生子女领证户和两女结扎户、残疾人家庭，经县区计生部门或残联核查并加注意见后再予审批。
这一系列程序，环环相扣，公开透明，确保了最终确定的危改农户公平、公正。
二是施工队伍和建材选择上，充分发动群众，广泛听取意见、建议和要求，施工队伍或工匠由群众选定，所需建材由群众按标准选购，质监部门把关。
三是一些集中建设点成立了由群众选举产生的监督机构，负责组织调查摸底，制定科学改造计划，并对建设工程从招投标到竣工实施全方位监管。确保农户住上安全房、放心房。
四是补助资金管理上，各级安排的危房改造补助资金全部纳入财政专户，专账管理、监督和使用。最后由乡镇财政所在房屋建设竣工验收合格后，按照建设部门审定的农户名册和补助金额，通过“一折通”将资金发放到农户手中。补助资金用于集中招标采购建材的，采购过程和结果也及时向群众公开。
在各县区政府的组织协调和广泛发动下，庆阳市农村一大批期盼住房条件改善的困难群众圆了安居梦，镇原县孟坝镇何范村村民何毅就是其中之一。说起新房子，他露出一脸笑容。“我们祖祖辈辈住在沟边的土窑洞里，由于年久失修，3只窑洞破旧不堪，泥皮脱落裂缝，窑顶常掉泥土，每逢暴雨，全家人都十分担心，害怕窑塌了……”何毅说，他们全家靠务农为生，根本无力重修居所，2014年农村危旧房改造帮他解决了这个难题，让他家搬出祖祖辈辈居住的土窑洞，住进了新砖瓦房。
财政支持 强力推进
精心实施“德政工程”
对许多农民来说，住房是他们最重要的财产，建房也是他们最大的消费支出。能够住上宽敞舒适的房子，是农民一生的梦想和希望。农村危房改造中，各级财政的补助、配套资金均能按时拨付，而最大的瓶颈，是农民自筹资金难以及时到位。针对这一现状，庆阳市根据当地实际，采取了多种行之有效的措施。
在中央、省级资金补助的基础上，一是积极整合项目、整合资金，结合“联村联户、为民富民”行动，实现了危房改造、易地扶贫搬迁、美丽乡村建设、移民安置、“一事一议”等多个项目的有机结合，集中规划，连片建设，工程进展迅速。比如，正宁县榆林子镇就依托小城镇开发、土地整理、移民安置，打破村组界限，整合项目资金，将居住在塬边、山坡窑洞的群众集中安置到镇区，建设规模大，工程进展快，整合效应好，促进了农户受益最大化。
二是为解决贫困农户资金自筹能力不足的问题，协调金融机构，采取贴息贷款、低息担保等形式帮助农民群众解决资金难题，形成了“群众筹、邻里帮、上级补、社会捐、部门助、金融贷”的格局。为确保补助资金规范运行，市、县财政设立了“农村危房改造补助资金”专户，对资金实行专账管理、专户储存、统一使用、封闭运行，在工程验收合格后，通过“一折统”向农户发放。
三是加大财政支持力度。市、县两级在财政非常困难的情况下，每年想法设法挤出资金对全市所有危改户给予补助。2012年，市县两级共投入补助资金3800万元，在很大程度上缓解了建房户面临的资金难题。2014年，庆阳市筹集并下达了2000万元农村危房改造补助资金，极大地推进了危改工作的顺利进行。
庆阳市要求，各级安排的危房改造补助资金全部纳入财政专户，专账管理、监督和使用。市、县区财政部门根据同级建设部门提供的资金分配方案，及时将补助资金逐级分解下达到乡镇财政所。乡镇财政所在房屋建设竣工验收合格后，按照审定的农户名册和补助金额，通过“一折统”将补助资金发放到农户手中。补助资金用于集中招标采购建材的，采购过程及结果要向群众公开。
为切实规范全市农村危房改造补助资金管理使用，坚决杜绝重复申报、重复领取、挪用危房改造资金、私自调整补助标准以及未建房户领取补助资金等问题的发生，经市政府安排，庆阳市住建局决定自2015年1月起，利用三个月时间，由各县（区）建设局汇报县（区）政府，组织建设、审计、财政、残联等部门，逐乡镇、分年度对本县（区）2011-2014年农村危房改造补助资金管理使用情况进行一次“拉网式”回头看检查，确保不留“死角”，不留“盲区”，不出问题。对检查发现的问题，要求认真分析存在的漏洞和原因，并建立台账，落实整改措施，靠实责任领导，逐条逐项整改。对检查中发现的优亲厚友、弄虚作假和贪污、挤占、挪用、截留危房改造补助资金等违规违纪行为，将予以进行严肃查处。
“在各方面的大力支持下，这些年农村变化最大的就是住房。以前每逢夏季暴雨，我就夜里睡不着觉，最担心的是部分住在危窑里的农户出现伤亡。而如今，我们乡大部分农户住进了坚固温暖的新居，再也不用担心乡村里老人和孩子的住房安全了。”合水县固城乡党委书记李培博说。
强化监督 确保质量
全力打造“满意工程”
质量是危房改造工作的生命线。没有质量，一切都无从谈起。基于此，危房改造中，庆阳市高度重视对质量的监督、控制，自始至终致力于打造“放心工程”。
新宅设计上，高点起步，一步到位。庆阳市要求，改造和新建的房屋，要立足抗震减灾，提高设防标准，同时结合农民实际需求、风俗习惯、文化传统、建筑风格，塬区及川区以砖混和砖木结构为主，山区及其它较寒冷区域可建砖、石拱型结构房屋，残疾人建房规划应尽可能进行无障碍设计。
工作要求上，防患未然，未雨绸缪。危改启动之初，庆阳市就要求各县区、乡镇及建设行政主管部门建立工程质量和安全巡查制度，组建巡查队伍。按照《甘肃省农村危房改造工程建设管理办法》要求，加强对在建房屋结构、质量、施工安全、抗震防灾性能以及工程进度、补助资金使用等情况的监督检查，严格材料、质量标准和施工规范，确保工程高水平、高质量建设。对建材质量不过关、结构安全有隐患等问题予以及时纠正；对墙体为空斗墙、土泥代替砂浆等不符合《甘肃省农村房屋建设质量验收标准》且不认真整改的农户，取消政府补助。同时，要求市建设局不定期对全市危改工程进度、质量和安全及信息录入、档案归建等情况进行检查考评，并将结果作为年终考核的主要依据。
具体实施上，严检严查，真督实导。为确保建房工程质量，市、县、乡按照《庆阳市农村危房改造实施方案》要求，认真落实抓规划、抓设计、抓质量、抓进度、保安全的“四抓一保”责任制和“周小结、月抽查、半年评比、年终通报排名”的监督检查制度。市局每年都要多次赴各县区深入工地，现场督查工程结构、质量和进度，对检查出带有普遍性的问题，要求在全县、全乡镇通报并提出整改意见，限期整改。各县区定期不定期对各个施工点的工程质量安全进行监督检查，质检部门随时抽查。对不按质量标准施工、整改措施不力的农户，取消其危房改造户资格，尽最大可能解决好农民自建房屋中存在的结构设计不安全、建材质量不过关、建筑质量有隐患等问题。各乡镇在集中建设点派专人驻守工地，分散点由包村干部负责，乡镇书记、乡镇长和专业技术人员在全乡镇不停顿巡回检查，确保了危改工作的顺利进行，使结构设计、工程质量和经济实用等方面得到有力保障。总体来看，不论是砖混、砖木结构平房，还是砖、石拱形房，工程质量稳步提升，抗震水平明显提高。
新房验收上，从高从严，不留隐患。庆阳市要求，新建住房由乡镇政府组织全面验收后，报请县区政府组织抽查验收，随后市政府安排抽查验收。对检查出存在安全质量隐患的房屋一律不得交付使用，并责令限期整改。市上验收后，报请省住建厅检查验收。各县区、乡镇同时加强危改资料的收集、整理、汇总、归档和相关资料的报送工作。按要求建立分户危改档案，完备内容并录入全国扩大农村危房改造试点农户档案管理信息系统，做到全面、准确、及时。
节能示范 亮点呈现
积极探路“智慧工程”
建筑节能是农宅建设中的一项新工作，庆阳市要求各县区认真贯彻落实《民用建筑节能条例》，按照《农村抗震节能住宅建设实用指南》确定的技术规范，根据当地实际，积极开展农宅节能保温工作。
为达到普及推广的目标，庆阳市一是将节能示范户规划在集中点上进行集中建设，确保了施工技术和工艺流程的规范性；二是在围护结构的建造上，根据当地实际，大力推广多孔砖、三七墙和保温砂浆；三是在保温措施上，提倡背风向阳建房，采取加设暖廊、太阳能面板等各种行之有效的方式，使建筑节能在危房改造中得到大面积推广和应用，并已形成规模。目前，全市2500户节能示范工程已全部竣工。华池县南梁镇荔园堡村集中建设点规划起点高，设计新颖别致，符合当地自然风貌，采用双层屋面、多孔砖围护结构、双玻窗、保温门和地面敷设炉渣等全方位建筑节能措施，质量安全可靠，节能效果明显，为全市建筑节能做出了表率。庆城县、西峰区、镇原县在建筑节能方面也有了较大规模，发展势头良好。
另外，为解决建设用地紧缺的问题，庆阳市大力支持和引导各县区立足当地实际，充分利用荒山、荒坡、荒沟和废弃地，鼓励有条件的乡镇，挖山填沟，整理出新的建设用地，把耕地的占用减少到最低程度。环县洪德乡肖关村挖山造地51亩，将居住在山洼、沟壑、山腰等不安全地段的3个组93户农民从土窑洞中迁出集中安置。宁县长庆桥镇在市、县的支持下，挖山造地2200亩，将三个行政村863户农民从窑洞中整体搬迁。镇原县开边镇陈午村利用荒坡、荒沟整理出土地92亩，建房安置农民73户。截至目前，全市通过挖山填沟、废弃地利用等办法，节约土地一万多亩。
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庆城新闻，有家乡新鲜事，还有那些熟悉的乡土气息。故乡眼中的骄子，也是恋家的人。当我们为生活不得不离开庆城县而漂泊他乡，最美不过回家的路。