“民告官”案件的解决之道 ——南宁法院行政案件集中交叉管辖透视
本报记者 乔晓莹 本报通讯员 费文彬 黄华莹
核心提示：
行政诉讼俗称“民告官”，历来是法院头疼的问题——“民告官”案件受到行政机关压力怎么办？行政机关负责人不出庭怎么办？
为破解行政案件审理中的一系列难题，从2013年7月开始，南宁市中级法院试行行政案件集中交叉管辖制度，全市12个县区一审行政案件均由青秀区、西乡塘区和宾阳县三地法院集中管辖。同时，青秀区、西乡塘区和宾阳县行政案件实行交叉管辖，这3家法院均不审理本辖区内行政案件。该制度试行以来，取得了良好效果。
许多法院需要面对行政诉讼，需要处理和行政机关的关系。行政机关往往又是法院“惹不起”的。南宁市中级法院的做法有现实意义和借鉴价值。
1 让民众愿告敢告
谈起南宁市西乡塘区法院所判决的一起土地纠纷，广西创想律师事务所律师莫至斌连用“没想到”来形容。
因认为南宁市规划局（办公地在青秀区）一起土地项目规划许可侵害到自身利益，南宁市聚和日用塑料有限责任公司于2013年11月将南宁市规划局和第三人南宁市消防支队告到西乡塘区法院，并委托莫至斌代理该案。而就在起诉前，该行政许可已历经青秀区、南宁市、自治区三级政府复议，维持了原行政行为。
西乡塘区法院经过公开开庭审理，一审判决南宁市规划局撤销原行政许可并承担案件受理费。一审判决后，南宁市规划局没有上诉。
“这起案件牵涉青秀区多个行政部门，并历经三级政府行政复议维持原行政许可，当时就觉得此案想打赢很困难，没想到西乡塘区法院最终判了南宁市规划局败诉，真是没想到。”莫至斌说。
集中交叉管辖让法官卸下包袱，敢于判决行政机关败诉。
“我们法院管辖地集中了青秀区、南宁市和自治区三级政府驻地，大家平常抬头不见低头见，没实行集中交叉管辖前，确实不太敢轻易判行政机关败诉。”青秀区法院行政庭庭长田波表示。
“现在我们审理的都是其他区县的行政案件，法官在判决时顾虑确实少了很多。”西乡塘区法院副院长张军说。
法官愿判敢判打开了民众不愿告、不敢告的心结。
自试行集中交叉管辖制度以来，2014年，南宁市基层法院一审行政案件数增至377件，年增长幅度达56.4%；2015年第一季度新收案件109件，同比增长13.5%。
相较于案件数量的增长，民众胜诉率也在提高。2014年，西乡塘区法院和宾阳县法院共审理了285件行政案件，胜诉率已超过10%。而在集中管辖前，这两家法院2011年至2013年共审理487件行政案件，原告胜诉率刚刚达到6%。
2 让“告官”能“见官”
“以往行政案件审判中，出庭的往往都是级别较低的工作人员，有时甚至只有代理律师出庭，民众感觉被轻视，有些能调解的案件都调解不成。”宾阳县法院副院长蒙立表示。
自从实行集中交叉管辖以来，由于败诉可能大大增加，“告官不见官”的现象已得到有效缓解。
“有些案件行政负责人出庭时即可拍板解决，但若出席的只是一般工作人员，往往还需要请示汇报，中间流程增多，能化解的矛盾有时还会激化。”西乡塘区法院副院长农峰表示。
“我们一直在推动本局以及所属单位一把手出庭应诉制度，一把手不能出庭的，分管领导或直接业务经办人员要出庭。出庭应诉对于提升法治思维、法治能力、化解矛盾有很重要的意义。”南宁市人社局法规科科长黄宁说。
据了解，为实现集中交叉管辖效果最大化，南宁中院与市法制办大力推动行政首长出庭应诉制度，并依托行政联席会机制，与公安、工商、房产等部门建立固定沟通机制，有效化解涉及房屋登记、信息公开等难题。
“为推动行政首长出庭，我们建立了严格的考评体系。一把手出庭可以加3分的法治建设分，分管领导出庭的加2分，经办人员出庭的加1分，但如果只有代理律师出庭将被扣分，这些都将算到年终考评总分中。在各分局分数普遍差距很小的情况下，法治建设加分愈发重要。”南宁市公安局法治支队副队长邓志介绍。
据了解，2014年南宁全市有20位行政首长出庭应诉，10件行政纠纷得到妥善协调解决。2015年3月，在与南宁中院多次沟通后，南宁市法制办出台行政首长出庭应诉办法，进一步加强行政首长出庭考核机制。
3 让制度走得更远
集中交叉管辖制度试行以来，在取得了积极成果的同时，也面临着许多问题。
“原来由全市12家法院所办的案件，现在全部集中到3家。但这3家法院人员编制并没有增加，导致现在办案压力陡然增加许多。”西乡塘区法院院长黄坚说。
“我们也曾考虑推动将南宁其他基层法院的行政庭人员借调到这3家法院，但一方面现在南宁行政案件实行裁执分离，其他法院行政庭人员还要负责本区域行政案件执行工作，另一方面借调人员编制等都不在这几家法院，考核提拔等面临许多困难。”南宁中院副院长韦光标介绍。
与人才短缺相比，经费、车辆等保障也成为一大问题。
实行集中交叉管辖后，跨区域办案现象常态化，巡回审判次数大大增加，动辄几十公里的距离让经办法院车辆、经费等方面压力骤增。
此外，集中交叉管辖也无法从根本上解决行政干预问题。
“集中交叉管辖毕竟是属于较低层次的跨区域管辖，对于区县一级行政干预效果是明显的，但对较高层次的行政干预还有些力不从心。”南宁中院行政一庭庭长韦庆松说。
“5月1日，新的行政诉讼法正式实施，这对于法院行政审判工作既是机遇也是挑战。对于集中交叉管辖所面临的问题，我们将积极调研，努力争取自治区、南宁市各级党委、政府大力支持，从而使集中交叉管辖发挥出最大效果。”南宁中院常务副院长余万庆表示。
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