打造有乡土气息的美丽家园
日前，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的实施意见》，明确“十三五”期间每年选定10个试点县（市、区）、1500个村开展农村社区建设试点。本报特邀省直有关部门负责人及高校专家就此进行深入探讨——
对话嘉宾周大群 省民政厅副巡视员徐理响 安徽大学社会与政治学院政治学系主任、副教授张贵华 淮北师范大学历史与社会学院社会学系主任、副教授张 兵 省民政厅基层政权和社区建设处副处长
农村社区的具体内涵是什么，如何理解它与行政村之间的关系？
周大群：农村社区是农村居民的社会生活共同体，是农村社会服务管理的基本单元。农村社区建设与以行政村为单元的农村基层群众自治之间的关系，可以从以下几个方面来理解。
从社区建设主体来看，村民自治强调村民的自我管理与自我服务，社区建设更强调多元共治。农村居民无疑是农村社区建设的主体，但政府、社会组织和市场组织的角色也不可或缺。 《实施意见》明确要求，农村社区建设应完善村民自治与多元主体参与有机结合的共建共享机制，健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台。
从社区建设包容的对象来看，与传统意义上的“村民”不同，农村居民不仅指拥有所在行政村农村户籍的村民，也包括居住在农村社区的其他群众。以农村居民为服务对象，无疑增强了农村社区建设的包容性，有助于维护非户籍居民的权益。
从城乡关系的视角来看，“农村社区”这一概念的提出，反映了统筹城乡发展的思路。通过农村社区建设，有助于推进农村基层治理现代化和城乡基本公共服务均等化，确保农村基层既充满活力又管理有序，让农村居民充分共享改革发展成果。
张兵：农村社区与行政村的含义有一定区别，但在具体实践中，我们发现以现有行政村为基本单元，实行“一村一社区”，是开展农村社区建设的较好做法。 《实施意见》对此做出明确要求，并提出农村社区建设不改变村民自治机制，不增加农村基层管理组织和层级，严禁以“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会。
“一村一社区”的主要模式以外，实践中也存在“一村多社区”或“多村一社区”的情况。 “一村多社区”是把社区建设开展到自然村，但这是有条件的，或是因为土地集体所有权在村民小组，或是因为行政村管理服务半径较大、辖区范围内地理交通状况复杂。“多村一社区”主要是在城镇化推进较快、经济较发达的地区（如城市郊区），几个行政村通过集中居住建设一个社区。开展“多村一社区”建设，必须坚持村党组织领导下的村民自治机制，尊重农民群众意愿，遵守有关法律规定和规划要求。
农村社区建设与城市社区建设有什么区别？
张贵华：无论城市还是农村，社区建设都是在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。
应当注意的是，农村社区建设与城市社区建设所能利用的社区资源，所要强化的社区功能，以及所要解决的社区问题有相同的地方，也有不同的地方。城市社区人口密度高、居住相对集中，农村社区人口密度低、聚居规模较小；城市居民从事二、三产业的比重高，农村居民则以农业为主要经济活动方式；城市社区生活功能突出，农村社区则是一个相对封闭的生产生活单元；城市社区基础设施较为完善，农村社区在这方面“欠账”较多。这些差别，有的是城乡发展的客观差距，有的则是城乡社区的不同特色。农村社区建设既要强调城乡一体化、城乡衔接，也应突出特色，重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌。
安徽省农村社区建设现状如何？
周大群：安徽省是农业大省。据统计，2014年末，全省常住人口6082.9万人，其中乡村常住人口3093.2万人，占50.8%。一直以来，省委、省政府高度重视农村社区建设。 2012年12月，安徽省出台 《城乡社区标准化建设指导意见（试行）》，提出15条农村社区建设标准。 2013年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发 《关于进一步加强农村社区建设的意见》，提出将农村社区建设纳入到美好乡村建设总体规划，形成农村社区建设与美好乡村建设紧密结合、同步推进、互为补充、协调发展的工作格局，完善农村社区治理机制、拓展农村社区服务功能、加强农村社区基础建设、提升农村社区管理水平。黄山市屯溪区、当涂县、铜陵县、淮北市杜集区、池州市贵池区先后被民政部命名为 “全国农村社区建设实验全覆盖”示范单位。
张兵：由于安徽省农村社区建设基础扎实、指导有力，标准化工作走在全国前列，去年民政部委托安徽省编制《全国农村社区建设示范单位县（市、区）级指导标准》，这是对安徽农村社区建设成就的充分肯定。
现阶段农村社区建设的主要任务有哪些？
徐理响：农村社区建设包括“硬件”和“软件”两方面。 《实施意见》明确了农村社区建设的八大任务，其中“加强党的领导，创新农村社区治理机制”“强化公共服务，提升农村社区公共服务供给水平”“完善志愿服务，建立农村社区公益性服务新机制”“创新市场机制，扩大农村社区市场化服务覆盖面”“推进法治建设，提高农村社区法治化水平”“培育社区文化，强化农村社区文化认同”均以“软件”建设为主。 “保护农村生态，改善农村社区人居环境”“加强服务设施建设，提升农村社区标准化水平”则主要涉及“硬件”。
总体来看，改善基础设施和人居环境等“硬件”建设，不能偏离、更不能替代优化农村社区治理体制、提升农村公共服务供给水平这一农村社区建设的优先主题。与城市相比，农村公共服务供给水平一直较低，治理体制机制有待进一步优化，这正是强化社区功能、解决社区问题，促进农村社区和谐发展的关键。无论是城中村、城边村、农村居民集中移居点，抑或地形复杂、交通不便、居住分散的农村地区和林区、牧区、渔区；无论是外来人口集中的农村社区，抑或人口流出较多的农村社区；无论村民自治基础和集体经济较好的村，抑或偏远、经济欠发达地区的农村社区，都应明确优先主题，不断创新和完善治理体制，提升公共服务供给水平，推进城乡基本公共服务均等化，才能更好地适应当前阶段大多数农村社区建设的普遍需要。
如何完善农村社区治理机制、提升基本公共服务供给水平？
周大群：农村社区治理机制创新必须坚持党的领导，推进农村基层服务型党组织建设，增进乡镇、村党组织的服务功能。 《实施意见》要求，以农村基层党组织建设带动农村自治组织、群众组织、经济社会服务组织建设，健全并完善农村基层党组织引领农村社区建设的领导机制和工作机制。
张贵华：完善农村社区治理机制，还必须依法确定乡镇政府与村民委员会的权责边界，促进基层政府与基层群众自治组织的有效衔接、良性互动。加强村委会和村务监督委员会建设，完善农村社区建设重大问题的民主决策、民主监督制度。依托村民会议、村民代表会议等载体，广泛开展形式多样的农村社区协商，丰富完善村民议事会、村民理事会等协商形式，探索村民小组协商和管理的有效方式，逐步实现基层协商经常化、规范化、制度化。积极吸纳非户籍居民参与农村社区公共事务和公益事业的协商，建立户籍居民和非户籍居民共同参与的农村社区协调议事机制。健全利益相关方参与决策机制，采取会议表决、代表议事、远程咨询等决策方式，维护外出务工居民在户籍所在地农村社区的权利。
徐理响：提升农村社区公共服务供给水平，是农村社区建设的重要任务。 《实施意见》强调，要积极推动基本公共服务向农村延伸，全面建立公共服务事项全程委托代理机制，提倡通过政府购买服务等方式，促进城乡基本公共服务均等化。
具体而言，要加强农村社区教育服务，鼓励各级各类学校教育资源向周边农村居民开放，用好县级职教中心、乡镇成人文化技术学校和农村社区教育教学点等。改善农村社区医疗卫生条件，加大对乡镇、村卫生和计划生育服务机构设施改造、设备更新、人员培训等方面的支持力度。做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利和优抚安置服务，推进农村社区养老、助残服务，组织引导农村居民积极参加城乡居民养老保险，全面实施城乡居民大病保险制度和“救急难”工作试点。健全农村“三留守”人员关爱服务体系，重点发展学前教育和养老服务，探索建立困境儿童福利服务机制，完善低收入老年人高龄津贴和养老服务补贴制度，建立农村社区“三留守”人员动态信息库，扩大呼叫终端、远程监控等信息技术应用，切实提高对农村留守儿童、留守妇女、留守老人的服务能力和服务水平。
有观点认为农村社区建设就是新建统一规划、集中居住的新型农村社区，对此应如何理解？
徐理响：农村社区建设应根据不同地区特点，因地制宜、分类施策。一些条件成熟且农民有集中居住愿望的农村社区可以探索试点。但对于条件不成熟的地区，如果把农村社区建设简单理解为搞 “迁村腾地”“小村并大村”“平房换楼房”“由分散住到集中住”，打造一些类似于城市住宅小区一样“颜值”很高的示范农村社区，并不契合当前大部分农村地区经济社会发展实际，容易造成农村社区建设“点”“面”非均衡发展的现象。
张贵华：可以设想，当财力主要投在某一两个示范点时，其他农村社区的建设将面临资源分配不均。一边是高度现代化的“新农村”，另一边还是千百年来一成不变的传统村落，将造成村庄内部的中心与边缘结构。此外，单一示范点 “硬件”水平的片面 “突进”，也容易带来“硬件”与“软件”不配套。现实中，一些地方建起居家养老服务中心、留守儿童乐园等硬件设施，但由于缺人、缺维护资金、缺管理制度，这些设施并没能有效运转，造成资源浪费。
周大群：农村社区建设是一项系统工程，应当统筹规划、合理安排、稳步推进。必须坚持村民自治，尊重农村居民的主体地位，切实维护好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，充分调动农村居民的积极性、主动性和创造性。必须坚持科学谋划，把握农村经济社会发展的规律，做好农村社区建设的顶层设计和整体谋划，提高试点工作的科学性、前瞻性、可行性和有效性。必须坚持依法治理，严格遵守村民委员会组织法、土地管理法、农村土地承包法、城乡规划法等法律法规，使农村社区建设始终在法治化、规范化的轨道上运行。
经济社会发展条件成熟的地方，在尊重群众意愿的前提下，科学谋划，新建统一规划、集中居住的新型农村社区，有利于公共服务、公共资源的共建共享，有利于土地节约利用和整体开发，有利于统筹城乡规划、改善人居环境。但在此过程中，必须坚决反对大拆大建、强制农民上楼的行为。违背农民意愿的大拆大建，不符合村庄演进规律和城镇化发展的客观规律，既不利于维护农民合法权益，也不利于农村持续发展和新型城镇化的健康推进。中央城镇化工作会议强调，在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄的原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。因此，农村居民点的拆迁和村庄撤并，必须尊重农民意愿。要坚决防止将农村社区建设片面理解为新建统一规划、集中居住的新型农村社区的思想倾向，避免大规模的村庄撤并、大拆大建。
农村社区建设须强化归属感
经济社会的深刻转型，正给乡土中国带来“数千年未有”的巨变：农村人口结构变化加剧，部分地区非户籍居民大幅增加；村庄空心化现象凸显，留守老人、留守儿童、留守妇女群体持续扩大；农村利益主体日趋多元，居民服务需求更加多样……种种新情况新问题，呼唤农村基层社会治理的创新与突破。加强农村社区建设，正是顺应时势的有为之举。
值得注意的是，不同地区农村的经济社会文化状况千差万别。皖北平原的村庄阡陌纵横，皖南和大别山区的聚落则分散在山岭之间。同样是山区，皖南山村是徽文化的鲜活载体，大别山区则是浸染着红色传统的热土。在农村社区建设过程中，适应不同区域特点，因地制宜、分类施策是必然要求。但无论何时何地，农村社区建设都应尊重居民的集体认同，培育社会生活共同体意识，强化居民的归属感。
长期以来，农村居民以一定血缘或地缘纽带聚居。这些在生产上彼此协作、在生活中守望相助的共同体，某种程度上就是一个小型的熟人社会，成员之间彼此熟识，共享同样的风俗和文化背景，有着共同的利益关切，思维习惯、价值取向也相互接近。乡村公共事务的民主管理正是在此基础上才得以有效开展。农村社区建设既以村民自治为根本途径，就必须激发广泛的参与热情。倘若漠视集体认同感，甚至随意拆散原有共同体，无疑将影响村民自治机制的有效运行，进而影响农村社区建设的内生动力。
培育共同体意识、强化居民归属感，也是建设农村居民共同精神家园的需要。农村社区建设不仅要关注服务设施、环境卫生等物质层面，也要关注文化认同等精神层面。城市社区的左邻右里低头不见抬头见，却互相叫不出名字的现象，每每令人遗憾。在不少城市居民心中，“某某社区”不过是个地名，并不能让人产生归属感。农村社区建设要避免此种情形，就必须借助共同体意识，引导居民发展社区文化，广泛开展具有浓郁乡土气息的文体活动，让社区产生强大的凝聚力和向心力，成为居民安身立命的精神家园。
本版撰稿：本报记者 汪国梁 插图：王艺林
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