PPP+旅游:“引水”需先“活源”
■旅游观察
□本报记者付玉婷
国家治理现代化、建立现代财政制度等多重变革需求,使得PPP在中国日渐成为融资新宠。成功的PPP,被证明能以有限的政府投入撬动高效的社会资本,并借助市场化运作带来公共服务水平大幅提升,实现政府、企业、社会三方共赢。
日前,山东省提出以重点领域改革为契机,逐步探索推进PPP模式的旅游应用。业内人士指出,PPP要想成为旅游产业发展的“强心剂”,激活金融思维是关键。
有效果也有风险
去年开始,多地政府进入还债高峰期,鼓励推广PPP,可以借此“减负”并提效,一时间,PPP模式炙手可热,各地试水意向十足。据一位金融业知情人士透露,在山东省,目前虽尚未有进入实操阶段的PPP项目,但近期,沂水县政府正尝试围绕新区开发与赛石集团展开PPP合作,景观、园林等建设因带有部分旅游公共服务性质,也可被视为一定程度上的PPP旅游应用。
然而,以公共产品、服务和基础设施为合作内容的PPP,往往投资额大、合作期限长、风险因素众多,虽然在我国有近30年的发展史,但只有京港地铁等为数不多的成功案例；不少项目投入运营后,因未能真正市场化而无法给社会资本一方带来预期收益。
“PPP要避免沦为一场‘热闹的婚礼\’,而应成为一段‘长久的婚姻\’。”中国光大国际有限公司总经理王天义借此提醒各地上马PPP需慎重决策、设计。
要应用,先改革
早在上世纪,广州白天鹅饭店、北京国际饭店等已开启了PPP在旅游产业的应用,但记者了解到,国内更多的是将PPP模式应用在推进基础设施建设方面,在旅游、医疗、娱乐等精细行业的应用还十分有限。王天义认为,旅游六要素中,PPP在以交通为代表的“行”和以景区为代表的“游”方面有较大发挥空间。
旅游金融专家李继弢表示,作为全省旅游第三极的乡村旅游正显示出对新型城镇化显著的拉动提升作用。“环境友好型的小城镇是方向,这当中涉及到的污水处理、生态环境、休闲娱乐场馆配套等也都能成为PPP与旅游的结合点。”李继弢说。
PPP与旅游结合的文章多、潜力大,但其作用力的释放,却需要以旅游改革为前提。李继弢表示,当前政府合作意愿较强,想在社会资本一方激发出同样的热度,必须首先解决旅游资源如何变现为金融资产的老问题。以国有景区为例,需要实现所有权、管理权、经营权的分离,才有可能吸引来社会资本共同成立项目公司,进而与银行等金融机构合作。但据记者了解,目前不少国有景区在“三权”分离方面还停滞不前,难以进入PPP运作链条。
先易后难,循序渐进
去年全省重点旅游项目建设现场会期间,民生银行与沂南县政府签订了乡村旅游发展基金战略合作协议,这是全省首个旅游产业发展基金；今年3月,山东省又诞生了首只由政府牵头的旅游发展引导基金——山东省滨海旅游发展引导基金。李继弢在接受采访时提到,推广PPP适宜采用先易后难的思路——旅游产业基金做的也是旅游资源和社会资本结合的文章,不妨将其视为一种类PPP运作模式。
以沂南县乡村旅游发展基金为例,在这一合作中,民生银行注资4亿元、沂南县政府注资1亿元成立了一家旅游投资公司,公司即项目运作载体,除了投资对象并非公共事业,双方联手过程中需要考虑的风险分担、利益分享、收益合理等原则与PPP非常类似。
“从这个角度讲,省一级层面的产业基金应充分发挥示范效应,推动各市乃至区县成立产业基金,此过程有助于政府一方更好地适应、形成金融思维,之后一升级,就能用于PPP合作。”
李继弢还提到,山东旅游度假区众多,面积广阔,若让社会资本在合作投资建设基础设施后能分享部分酒店、养老项目等收益,相信吸引力会非常大。
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PPP(Public-Private-Partnership)
广义的PPP也称3P模式,即公私合作模式。在该模式下,鼓励私营企业与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险,最大限度地发挥各方优势,使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制,又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。
狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
PPP模式的三大特征是伙伴关系、利益共享、风险共担。
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