旅游综合执法的“黄山思考” ——黄山市探索旅游管理综合执法改革调查报告之三

□本报记者闫冲冲李学军

对于黄山市、乃至全国旅游行业而言，开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，推进旅游管理综合执法，是改革探索的过程，并无成熟经验可借鉴，既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。

这半年来，试点工作经过起初的适应期，在具体实践过程中不断磨合和完善，旅游市场监管合力在加大、成效在逐步显现，但实践中也存在着一些不足和薄弱环节，一定程度上折射出改革探索的不易。

合力加强执法力量

坐落黄山脚下的黄山区汤口镇，区域内有7个景区景点、34家旅行社及其门市部、470余家餐饮住宿单位、1300户超市商店、7处农家乐、10余家停车场。这些涉旅经营户既是当地旅游业兴旺的标牌，也是黄山风景区旅游管理综合执法分局汤口大队所应监管的对象。

“综合执法大队设编制数10名，现有在编正式人员2名，编外人员3名，负责汤口镇行政区域内的旅游管理综合执法工作。”该大队大队长张飞说，上半年汤口大队涉旅投诉办结率100%，每个投诉都要仔细核实回复，耗费大量的精力，同时查办各类涉旅行政处罚案件18起，调查取证、完善证据链十分繁琐，要把各环节工作做得非常严密，才能让被处罚对象心服口服。

囿于种种因素，旅游市场日益发展壮大，而相应的旅游市场监管力量略显薄弱，这不仅是汤口大队、也是基层旅游管理综合执法所面临的现实矛盾，从更高层面来看，涉及机构编制调整、执法车辆配备等方面的管理收紧，需要用改革的智慧与力量破解实践难题。

黄山山巅，进行新的尝试。“黄山风景区公安局治安支队增挂旅游警务支队，7个派出所增挂旅游警务工作站，景区游道关键节点的8个待警点建立旅游警务工作站，建立了覆盖全山、面向中外游客的三级旅游警务管理框架。”黄山风景区公安局负责人介绍，景区旅游警务队伍成立以来，持续强化旅游治安问题专项整治，加强涉旅警情快速处置，截至6月底共接涉旅警情415起，查处违反治安管理的案件32起，起到了“打击一个、教育一片”的震慑作用。

市旅游管理综合执法支队，采用政府购买服务方式，招聘8名执法辅助人员，对所辖区域开展不间断的日常巡查，在高铁北站、新安江滨水旅游景区设置专门的旅游管理综合执法岗亭和执勤点。有效整合了电话、网络、微信以及12301、12345平台等旅游投诉受理途径，完善了旅游投诉统一受理机制，最终实现“一个平台受理、一个渠道转办、一个途径反馈”的投诉受理模式；（下转第二版）（上接第一版）设立专人值守的投诉咨询亭，最大限度将旅游矛盾化解在现场；黄山区制定日常执法巡查和检查制度，每周对所辖12个执法区域200多家经营户开展全面检查；黟县强化旅游执法力量纵横双向联动，纵向联动县、乡镇、村三级，横向联合公安、交通、市场、物价等部门，形成执法合力。

今年以来，黄山市沟通协调方方面面，加强旅游管理综合执法人员公开招考工作，努力充实基层执法人员力量。目前，新招考人员陆续到岗到位。

全力提升办案能力

“以前旅游部门管辖权比较单一，一年下来查办的案件不到10件，有的地区可能无案可办。”黄山区旅游质监所所长钱黎磊说，实施试点工作后，旅游部门行政处罚权增加，包括食品药品、物价、交通等诸多方面，所涉及的法律法规知识翻了数倍，对一线执法人员的能力素质要求很高。

如何执法办案，做到不缺位、不错位，横亘在基层旅游管理综合执法人员面前。

试点工作启动时，黄山市要求物价、工商、食药监、交通运输、公安、体育、文化等涉改部门各派驻1名一线经验丰富的工作人员，到旅游管理综合执法机构作为专职法制指导员，指导旅游管理综合执法一线人员受理投诉、查办案件；执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未通过执法资格考试的人员，一律不授予执法资格；鼓励试点区域聘请法律顾问，为案件查处、规范性文件制定提供专业技术保障。拟定行政执法程序规定、重大执法决定法制审核制度、行政执法案卷评查制度等，规范执法程序、法制审核、案件办理等。凡重大行政处罚，均由市旅游管理综合执法局重大行政处罚领导小组集体讨论作出，确保执法合法。

“旅游综合执法部门创新推行‘1+2’法制审核制度，市旅游管理综合执法局配齐配强法规监督处人员，对全市旅游综合执法案件统一初审，涉及原处罚部门的交由该部门派驻法制指导员复审，重大疑难案件提请市法制办指导，保障了旅游综合执法案件质量。”市法制办主任杨建琦说，随着试点工作推进，下步黄山市将继续加大执法人员的日常培训，进一步加强旅游执法队伍建设。

聚力弥补法律盲点

依法依规执法办案，让旅游更美好，是行政执法部门应尽的职责义务。旅游市场的快速变化与相关法律法规的滞后性之间的矛盾，对旅游执法人员提出新挑战。

在高速路口、火车站出口、汽车站、景区景点等游客密集区域，“热情过头”的涉旅经营户不仅让游客头疼，也让旅游执法人员头疼。

“试点工作实施后，杜绝了旅游管理领域交叉执法、多头执法、效率低下等问题，对打击非法营运、不明码标价等旅游市场乱象成效明显。”黟县旅游质监所所长丁永贵说，但在旅游执法过程中，我们遇到追客拉客、尾随兜售等游客投诉反映的热点问题，仍没有明确的法律法规依据进行处罚，一定程度上存在着法律盲点，不能有效根治这些旅游乱象。

市旅游管理综合执法局法规监督处负责人马凌云说，法律法规是为了解决现实社会遇到的普遍性问题，往往会出现滞后于社会发展的情况，要随着实际情况不断修订，满足旅游市场监管的实际需求。

旅游发展日新月异，一批诸如农家乐、乡村客栈、休闲景区等新兴业态如雨后春笋般涌出，每年吸引着大量游客参与体验，但由于监管主体不明、监管法律依据不足、监管措施缺失等原因，易造成监管缺位，不利于旅游业可持续健康发展。

法律界业内人士认为，试点工作有效解决了执法部门之间的权责不清、执法效率不高等方面的问题，对于追拉客、尾随兜售等旅游乱象应当从法律法规层面去考虑，明确执法主体、监管措施等内容，才能从根源上解决。当然，这是新的课题，亟待更多的力量推动。

“惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”改革任重而道远，需要长期而艰苦的努力。黄山人躬身笃行，多年来一直用改革践行“中国旅游从黄山再出发”，未来更可期。

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