深入推进旅游改革 基本建成旅游强省——安徽省旅游局对《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》的解读
[摘要]安徽省旅游局对《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》的解读
2014年12月9日，《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》正式印发，这是安徽省贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》的具体行动，也是省政府出台的促进旅游业改革发展的纲领性文件。
加快旅游业改革发展，是调结构、转方式、促消费、扩就业、增收入的重要引擎，对建设美好安徽具有重要战略意义。安徽省是旅游大省，丰富的旅游资源在全国名列前茅，但尚未成为旅游强省。基于对安徽省旅游发展形势的基本判断，《实施意见》体现创新发展理念、转变发展方式和升级旅游休闲消费的要求，明确提出基本建成旅游强省，使旅游业成为全省国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的发展目标，同时要求坚持改革方向，突出旅游产品、旅游商品和公共服务产品的开发建设，以实现吸引游客、留住游客、增加消费、促进经济发展的目的。
转变发展理念明确发展目标
《实施意见》提出，安徽省旅游业改革发展指导思想是，坚持政府引导、市场主导，坚持创新驱动、项目带动，坚持产业融合、统筹推进，坚持以人为本、和谐发展，推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，旅游开发向集约型转变，旅游服务向优质高效转变，提升全省旅游业国际化、信息化、标准化、特色化水平。
“四个坚持”是对过去发展旅游业经验的总结提炼，也是推动旅游业新一轮改革发展必须长期坚持的基本原则。坚持政府引导，市场主导，就是要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。坚持创新驱动，项目带动，要求将改革创新和项目建设作为激发活力、增进动力的源泉，贯穿于旅游业改革发展全过程。坚持产业融合、统筹推进，就是要推动旅游业与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，在促进其他行业产业发展的同时，培育旅游新业态，拓展发展新空间，共同服务于美好安徽建设大局。坚持以人为本、和谐发展，就是要求以游客为本、以旅游企业为本、以旅游发展地的居民为本，不断提升旅游服务质量，不断为旅游企业加快发展创造环境，不断改善旅游发展地居民的生活质量和幸福指数，真正把旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业。
“三个转变”是安徽省旅游业改革发展重大任务。推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，着眼点是调整产业结构，丰富旅游产品供给，形成多样化的旅游产品体系。推动旅游开发向集约型转变，要求旅游开发要更加注重资源能源节约和生态环境保护，更加注重文化传承和产业创新，更多建设既能满足当前旅游需求，又能促进可持续发展的旅游精品。推动旅游服务向优质高效转变，意味着要深入推进依法治旅，形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局，意味着要深入推进旅游服务标准化建设，将标准化作为提升服务质量的重要抓手，意味着要加快推进旅游公共服务建设，为各类游客提供便捷高效的公共服务，特别是智慧旅游服务。
《实施意见》提出了基本建成旅游强省，旅游业成为全省国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的发展目标，到2020年，全省旅游总消费达8000亿元，城乡居民年人均出游5次，旅游业增加值占全省GDP的比重力争达到7%。
与以往相关指导意见不同，《实施意见》不再单纯设定旅游经济数量指标，而是侧重促进消费、提升居民生活质量和旅游业对经济发展的贡献度，设立了旅游总消费、年人均出游人次、旅游业增加值三项指标。到2020年，旅游总消费达到8000亿元，需保持年均15%的增速。按照目前旅游统计制度和方式测算，到2020年城乡居民人均出游达到5次，届时将高于全国平均水平0.5次。2020年旅游增加值占全省GDP比重争取达到7%的目标，比全国目标值高2个百分点。总体而言，3项发展目标符合安徽省旅游业快速发展的现实与趋势，均高于全国发展目标。
推进旅游改革 增强发展动力
向改革要动力是安徽省旅游业发展关键所在，《实施意见》围绕旅游管理体制改革、培育壮大市场主体、创新宣传营销模式、深化区域旅游开放合作等，对旅游改革提出了明确要求和推进措施。
促进旅游业发展，旅游管理体制改革首当其冲。 《实施意见》从政府职能转变、景区及行业协会、旅游统计等方面提出改革要求。由“事前审批”向“事中事后监管”转变是简政放权的重要体现，以此建立的依法治旅管理体系能够有效发挥市场主体作用。
除政府层面外，景区、协会改革稳步推进。所有权、管理权、经营权问题是旅游景区管理关键环节，也是体制改革突破口。行业协会在整个旅游业改革发展中同样扮演重要角色，应大力发展各类涉旅社会组织，通过支持旅游行业协会完善行业自律和专业服务功能，鼓励其参与政府购买服务，健全组织参与宣传推广、标准制定、信息咨询、区域合作等机制。
《实施意见》提出充分发挥市场配置决定作用，积极引进国内外战略投资者，鼓励各类企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，打造跨界融合的旅游产业集团和产业联盟。
深化国有企业改革，扶持电商、专业机构和特色企业发展。当前，在旅游市场持续扩容和信息技术广泛应用双重推动下，不同类型、模式的旅游电子商务得以快速发展。 《实施意见》明确了扶持旅游电子商务、专业旅游经营机构和特色旅游企业发展要求。鼓励实力强、品牌和信誉度高的旅行社、旅游车船公司跨地区连锁经营。目标到2020年，全省年营业收入亿元以上旅游企业达到100家、10亿元以上50家，重点培育3－5家百亿元综合性旅游企业。
为创新拓展旅游市场营销，《实施意见》要求完善旅游宣传推广体系和运行机制，开展市场需求调研和营销绩效评估，推进旅游宣传促销专业化、市场化。
开展市场需求调研和营销绩效评估，从细分市场抓营销，需要更多资源投向精准营销，增强旅游宣传营销的主动性、针对性和实效性。同时通过创新政策、开发境外市场等手段，探索推进旅游宣传促销专业化、市场化。安徽省将围绕“1+N”模式完善旅游宣传推广体系和运行机制，省市联动、捆绑营销，加强安徽旅游整体形象宣传。
安徽省将选择20个左右境内外客源地建立安徽旅游营销机构或代理门店，同时创新做法促营销，完善组织境内外游客来皖补助办法，大力拓展入境旅游。同时研究制订促进外国人入境过境旅游签证便利化措施，争取合肥、黄山等机场口岸开展外国人签证业务并实施外国人72小时过境免签政策。
在国内外旅游合作内容上，《实施意见》明确以产品开发、市场开拓、公共服务等为重点，深入推进长三角地区旅游一体化，加强与长江经济带、等区域合作。积极申办中国（黄山）国际文化旅游高层论坛，推广中法乡村旅游合作模式。《实施意见》围绕国家区域发展战略，突出与长三角、长江经济带、中原经济区等区域合作。依托“一带一路”、中俄两江地区合作等国家战略平台，加强与境外友好城市、友好景区交流。推进与世界旅游组织等国际旅游机构合作，支持有条件的旅游企业“走出去”。重在建立可操作、能落地的合作措施，重在取得实在的合作成果，改变热闹签约但内容难落地、不落实的倾向。
开发旅游产品拓展发展空间
围绕细化、实化旅游产品，《实施意见》从优化旅游产品结构和扩大多样化供给角度，提出加快建设皖南示范区、发展品牌线路、积极发展休闲度假、提升发展乡村旅游、创新发展文化旅游、培育发展研学旅游、推动发展康体养生旅游、实施旅游商品品牌建设工程8方面任务，构成了比较完善的旅游产品体系，比较系统地回答了建什么、怎么建、谁来建等问题。
《实施意见》支持皖南示范区在区域合作、要素资源配置、金融创新、生态补偿等方面先行先试，为安徽省其他区域探索和积累经验。推进示范区建设，需要建立有效推进机制，需要示范区各市大胆实践，勇于探索，寻求突破。按照全域旅游理念，强化国际视野、国际标准，将示范区建设成为美丽中国先行区、世界一流旅游目的地和中国优秀传统文化传承创新区。
为进一步优化空间布局，拓展旅游发展空间，《实施意见》从区域旅游目的地和线路两方面部署。从目的地角度，除强调全面推进皖南国际文化旅游示范区建设，提出增强环巢湖休闲度假旅游区、大别山旅游扶贫试验区、皖北历史文化旅游区的创建和开发力度，全省旅游发展格局将发生新的变化；从线路角度看，分别提出4条国际线路、6条国内精品线路：重点建设皖南世界遗产之旅、九华山朝圣之旅、天柱山生态养生之旅、皖江黄金水道之旅等国际旅游线路；培育皖东北历史古迹游、新安江山水画廊游、古徽州文化体验游、“三山三湖”精品山水游、环巢湖休闲度假游和多彩大别山之旅等国内精品线路。以合肥、黄山、芜湖三个旅游中心城市为集散中心，形成“中心城市+重点景区+沿途其他景区串联”的概念，逐步延伸品牌吸引力，最终形成品牌效应。
发展休闲度假产品既是满足群众旅游需求的重要内容，也是旅游业转型升级的重要方向。《实施意见》提出加强休闲度假载体建设和功能配套，对政府和市场两方面供给均提出要求。
安徽省美好乡村建设为旅游业提供了发展机遇，乡村旅游发展与美好乡村建设和精准扶贫等有机结合，建设一批名镇名村，支持休闲农庄、特色农家乐建设，积极开发乡村旅游产品，培育若干乡村旅游产业集聚区、环城市乡村旅游集聚带。
《实施意见》加大对旅游商品创意设计和老字号纪念品、特色手工艺品开发支持力度，定期举办旅游商品创意设计评选大赛，推出100个有特色、有影响力的“安徽旅游必购商品”。支持建设若干集研发、生产、展示、销售于一体的旅游装备产业基地。同时，通过持续开展旅游商品进商场超市、宾馆酒店、高速公路服务区、机场车站、旅游景区“五进”活动，多方位推动安徽省旅游商品品牌建设。依据《实施意见》，到2017年，全省将打造10个省级研学旅行基地，设区的市至少建立1个研学旅行基地。新增旅游商品“五进”活动示范点200个，新建3个以上大型安徽地产品直销中心；到2020年，全省创建30个旅游强县（市、区）、300个旅游乡镇、1000个乡村旅游示范村、1000家四星级以上农家乐。设区的市至少建成1处5A级景区或国家级旅游度假区、1条城市旅游休憩带、1条特色旅游商业街。黄山迎客松合肥包公祠九华山八里河风景区安庆天柱山
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