“两权”抵押唤醒农村沉睡的资产
本报记者 范克龙 冯珉
盘活农村土地资源，化解农民融资难题
——赋予“两权”融资功能，提高农民贷款可获得性，让资源变资产
12月3日，记者一行来到庐江县乐桥镇禾田家庭农场时，夜幕已经降临。送粮的拖拉机刚刚离开，满院子金灿灿的稻谷堆积如山，年近六旬的农场主唐继明夫妇还在忙碌着。
“稻谷太湿，粮站不收，只能暂时储存起来。我专门买了3组水稻烘干机，总价70多万元。 ”唐继明说，农场经营投入大，除了租金、农资外，连机耕路都要自己修，算下来要投入约360万元。
年近花甲，老唐哪来这么大的创业资金？老唐笑谈是庐江县正在推进的农村金融改革创新给自己壮的胆。
从2014年开始，老唐先后通过房产抵押、保证保险贷款、信用贷款等方式从银行贷款140万元，信贷“及时雨”及时解了老唐的燃眉之急，如今土地流转规模已达3000多亩，年收益上百万元。
在宣城市宣州区河北村下山边组，养鸡专业户笪贤才也曾为资金发愁。 “一只鸡从鸡苗到生蛋饲养成本至少35块钱，我养了一万只蛋鸡，饲养成本就要35万元。 ”笪贤才介绍，资金紧张的时候他不得不从民间借贷，但利息高，经营压力大。2011年，宣州区探索开展农房发证与抵押流转改革试点。笪贤才赶上了政策“东风”，他用位于向阳办事处九村的两处自家农房作抵押，顺利从皖南农商行贷到14万元贷款。
长期以来，受体制机制约束，农村的房屋、土地、林场等资源长期处于“沉睡状态”，无法得到金融机构的认可，资产难以有效转变为资金，像唐继明、笪贤才这样的种养大户一直在民间融资的高成本下举步维艰。
8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。而在此之前，安徽省一些金融机构已经采取多种灵活形式，因地制宜探索开展了农村“两权”抵押贷款业务。截至10月末，安徽省多地探索开办了“两权”抵押贷款业务,其中农村承包土地经营权抵押贷款余额1.15亿元,农民住房财产权抵押贷款余额23.67亿元。
“贷款需要资产抵押，而土地、房屋是农民最重要的资产，这些资产不能上市交易，就一文不值。 ”庐江县副县长葛世新说，“如何唤醒农村沉睡的资产，让资源变资产，资产变资本，正是‘两权\’抵押试点的题中之意。 ”
“通过赋予‘两权\’抵押融资功能，盘活农民的土地财产权，可以提高农民贷款的可获得性和便利性。 ”人民银行合肥中心支行副行长陶诚认为，探索开展“两权”抵押贷款，有利于盘活农村土地资产，增强农村土地资源效能，推进农村金融产品和服务方式创新，为农村金融注入新活力，促进农业现代化加快发展。
“两权”抵押大面积推广，还需破除制约因素
——土地二次流转困难，同地不同权、同房不同价现象普遍存在
宣城市宣州区的农副产品收购专业户刘成家的300多平方米房屋，经第三方机构评估为56万元，按照六成的抵押率，他从宣城皖南农商行贷款30万元。但刘成家表示，他的这套房屋评估价只有实际价格的一半，就因为是农村宅基地使用证，所以房屋评估价以及银行贷款大大“缩水”。 “现在国家不是在倡导城乡一体化，农民市民享同等待遇吗？为什么我的房子哪怕地段质量都不差，只是证件不同，就价格不同呢？ ”不少贷款的农民希望能够获得更高的评估价格。
“两权”抵押虽已破题，但进展缓慢，大面积推广，还需要破除制约因素。
“农村土地承包经营权抵押贷款推进缓慢，有着现实原因。 ”农发行宣城市分行信贷部负责人杨培根表示，根据有关规定，流转的土地再次流转时，应当取得原承包方的同意。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式流转农户承包地。 “我国农地制度实行承包权与经营权分离，土地承包权属于农民，农民三五亩土地贷款需求小，新型经营主体只有经营权没有承包权，因此即使有贷款需要却很难贷到款，根本原因在于土地二次流转难度大。 ”
“相对于农地抵押贷款，农房抵押贷款操作难度更大。 ”人行宣城市中心支行副行长芮加清认为，首先，按照“房随地走、地随房走”的双向统一原则，农民住房与宅基地不能分离，房屋办理抵押登记的同时，该房屋所占有范围内的土地使用权也一并进行了抵押。但现行的《担保法》和《物权法》都明确规定，禁止农村宅基地使用权进行抵押；《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。所以在农房抵押过程中，一旦出现不良贷款，抵押合同的法律效力很难认定。
宣州区有关部门工作人员表示，须实现集体土地与国有土地的“同地同权”，让集体土地可以像国有土地一样，在市场上自由流通，才能维护农民的土地权益，激活农村的沉睡的资产。
专家认为，农村“两权”抵押贷款制度实际上是一种附着性制度，推进“两权”抵押贷款改革要和农村基本经济制度和土地制度改革相配套。要使承包土地的经营权抵押贷款真正成为缓解农民融资难、满足现代农业资金需求的有效手段，需要完善制度设计，做好系统协调和整体配套。
值得注意的是，在国务院发布的“两权抵押”贷款试点实施意见中，对涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行这些法律，这表明，相关法律条款将有所调整，为农房能在市场上自由流动打开了“绿灯”。据了解，全国选择50个县区进行改革试点。
在农民住房抵押贷款方面，宣城市宣州区其实已走在全省前列，早在2011年，该区就积极探索开展农房抵押贷款工作。截至2015年10月末，宣州区农村宅基地颁证率96%，已经登记农村住房产权4.5万户，累计发放农房抵押贷款14.6亿元，余额为0.9亿元，553笔。
抵押物处置变现难，不良资产如何处置
——完善农村产权交易平台，建立风险管控长效机制
抵押物处置变现困难，也制约着“两权”抵押工作的进一步推广。
以农房为例，目前的政策规定，农房买卖只能在本村范围内流转，城镇居民禁止买卖农房。 “当地村民碍于情面不愿购买，外乡人不能购买，往往导致农村房屋流动范围很小或有价无市。 ”宣城皖南农村商业银行副行长缪宗强表示，由于抵押房屋难以处置交易，资产有效处置变现困难。曾经有一段时间，农房抵押贷款不良出现较大反弹，不良率大大超过其他类别贷款。
“最难的地方在于不良资产如何处置。 ”在庐江县农村商业银行董事长董善新看来，银行普遍顾虑的还是在交易环节，即资产的变现能力，不良资产能够顺畅地处置交易。而这不仅需要建立交易平台，更需要政策保障。
人民银行合肥中心支行货币信贷处处长赵永红认为，建立抵押物处置机制，是“两权”抵押顺利推行的保障。应该完善抵押物处置措施，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。借款人一旦出现违约不能偿还贷款本息时，金融机构有权对抵押财产进行再次流转。比如将土地承包经营权拿到产权交易中心重新交易，所得价款用于偿还贷款本息。
“确权颁证是前提，交易流转是根本。 ”赵永红认为，确权颁证是“两权”抵押的基础，要加快推进确权登记颁证，把农民的产权法定化。同时，规范农村土地和住房的价格评估体系，建立完善农村产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，健全农村信用体系。
记者在庐江调研发现，这里的农村产权交易平台建设已经初具雏形。在已开展农村土地承包经营权确权颁证工作基础上，该县组建了农村产权交易中心，将原分散在各镇的农村产权交易业务统一纳入集中交易。目前全县共申报各类农村产权交易项目458笔，面积逾11万亩，交易金额5.69亿元，增值1000多万元，经济效益和社会效益显著。
还有金融机构建言，鉴于农业天然的弱质性，应适度放宽农业不良贷款的容忍度，否则基层行经营压力很大，不敢过多涉足农业贷款。庐江县农业银行行长谢兵坦言：“上级行要求农户贷款不良率不能超过3%，但是我们已超出了风险预警范围。 ”同时，应加强金融产品创新，如引入保险公司、担保公司第三方风险共担机制，把不良贷款率降到最低。
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