坚定不移推进节约集约用地精心谋划每寸土地使用管理——合肥市探索创新国土资源管理工作纪实
[摘要]合肥市探索创新国土资源管理工作纪实
合肥，全国唯一的节约集约用地试点市。
“唯一”、“试点”，两个关键性词汇，既是压力，更是合肥在节约集约用地征程上阔步前行的动力。自2008年10月获得国土资源部批准试点以来，合肥市紧紧抓住这一历史性机遇，探索、实践、总结，改革、创新、突破，走出了一条独具特色的国土资源管理工作之路。
经过多年的实践，合肥国土人摸索出：发展建设的第一前提是“项目”，建设项目的第一要求是“落地”，落地要有“空间”支撑。只有合法合规的空间支撑，才能守住“红线”。要解决“空间问题”，只能紧紧抓好“开源”和“节流”。 “开源”，就是用足、用活、用精有限的新增建设用地计划，想方设法盘活存量建设用地。 “节流”，就是用各种有效的、广普的手段，对土地像“黄金”一样珍惜使用。为此，合肥市在国土资源管理工作中不断加大改革创新力度，在“顶层设计”、“保护资源”、“节约集约”、“夯实基础”等方面形成了一系列行之有效的成果。
顶层设计
（一）土地管理委员会集体决策制度
市土地管理委员会对全市土地实行集中统一管理。市委副书记、市长担任主任，市委副书记、市纪委书记、常务副市长、分管招商、工业、建设、国土、规划的副市长以及市政府秘书长担任副主任，市直25个部门和单位“一把手”为成员。将土地管理上升到党委、政府层面。
（二）干干净净储备土地制度
实施“大合肥、大储备”战略。在操作中：以规划为龙头，每宗土地由顾问团队进行适宜性研究；以招商为引导，对每宗土地广泛推介；以拆迁为根本，地块所在地政府按照“横向寸草不生、纵向片瓦不留”的要求负责拆为净地。
（三）“魅力合肥·阳光地产”制度
一是权力公开行使，即土委会行使决策权。二是资源市场配置，即“找市场不找市长”。三是信息广泛公开，通过报纸网络、邮件电话等各种渠道，让出让信息被最多的企业知晓。四是操作公开透明，实行土地评估机构招投标、摇号和“黑名单”制度；保留底价秘密决策、封闭管理；拍卖师由国土部门有执业资格的干部职工担任，不掌握底价拍卖等措施，杜绝串通行为。
（四）《合肥市国土资源管理规定》
依托国家法律法规和政策，结合合肥的创新制度和要求，对土地管理、矿产管理、地质环境管理、测绘管理的零散业务予以系统化、标准化。明确了政府部门、建设单位、中介机构各方责任，减少了自由裁量权。
保护资源
（一）基本农田生态隔离制度
注重发挥农地、水面、山体等绿色空间特别是基本农田的生态隔离功能，在“1331”城市空间发展战略各组团之间规划157.9万亩基本农田作为生态隔离带。既从空间上对城市发展进行了限制，也有效保护了耕地特别是基本农田。
（二）“整村推进”土地整治制度
2008年，组织实施的4个土地及宅基地整理和新农村建设项目，9个配套齐全的新村庄和6.3万亩标准化农田，使1.7万农民从中长期受益。 2012年，启动了庐江汤池温泉区、董铺水库和大房郢水库水源保护区和新桥机场净空区域“碧水蓝天、万顷良田”土地整治三大项目，每个项目规模都在10万亩以上。 “城乡统筹、互助共赢”蓝图已经展开。
（三）耕地保护“三落实”工作机制
一是空间落实在图纸上。耕地尤其是基本农田划定到位，做到数据库、图件与实地一致。二是标识落实在边界上。对基本农田保护标志牌、界桩每年加密。三是责任落实在存折上。全国首创的印有“基本农田五不准”宣传标语的农户社保银行存折已发放160万份，做到了市域内全覆盖。
（四）违法用地长效管理机制
一是明确基层国土所的违法用地发现报告职责和各级政府的违法用地处理职责，违法用地由事后查处转向事前预防。二是实行动态巡查“四个一”，即一张巡查线路图、一份巡查职责、一份巡查记录、一个证明人。三是市国土局、监察局、规划局、城市管理局创新建立联合查处机制，将违法用地和违法建设查处合二为一。
节约集约
（一）节约集约用地目标考核制度
2011年起，市政府将各县（市）、区、开发区的节约集约用地情况和土地管理情况纳入政府经济目标任务考核体系，并历史性的将考核分值提高到5分。另外，在招商引资年度考核中，由国土部门就节约集约用地行使 “一票否决权”；各级党政主要负责人任用实行国土工作“一票否决”。
（二）工业项目用地规模预核定制度
2010年起，要求工业项目在招商引资协议签订前，由市国土局根据项目产业类型、市场前景、建设时序与规模、产值税收及行业排名等初步核定用地规模，第一时间报市土委会审定。将土地利用由建设链的“最末端”提到“最前端”。
（三）《合肥市产业用地指南》和《合肥市大项目招商引资导则》
2012年5月1日起实施的《指南》，从投资强度、容积率、建筑系数、税收、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比例等技术指标入手，对工业项目（含高新技术产业项目）、现代服务业项目和基础设施项目用地，进行了详细的指标界定。 《合肥市大项目招商引资导则》中，土地分则是主要内容之一，对工业大项目和现代服务业大项目的招商条件、投资强度、税收要求、用地规模、土地供应方式等进行了明确而具体的要求。
（四）工业项目用地“五要素”
对工业项目的厂房层数、间距、退让、绿化、停车进行了严格界定。厂房一律按多层建设，设备安装、生产工艺特殊需要建设单层厂房的，应经市土地管理委员会审批；厂房间距宜参考消防防火距离控制（钢筋混凝土结构6米；钢结构10米；高层结构13米）；建筑物退让道路红线≤5米（城市主干道建筑物退让执行规划管理相关规范）；绿地率≤10%。因项目特殊需要大于10%的，应当予以说明；停车场尽可能少占地或利用地下空间。
（五）划拨土地最低价款制度
2011年，市人大常委会采取立法程序通过《关于合肥市区划拨土地最低价款标准的决定》，明确非市、区两级财政投资的建设项目，如申请划拨土地，必须按照标准缴纳80万元/亩-120万元/亩不等的最低价款。法律法规的强制执行和经济杠杆的调节作用，彻底解决了长期以来划拨土地量大、使用成本低等弊端。
（六）土地利用“双向约束”制度
通过合同约定，对用地单位设立投资强度、上缴税收、就业规模、建设周期、项目退出、闲置处罚等约束；对政府部门设立并联审批、缺席默认、限时办结等效能约束。对用地单位的约束，让土地利用从“一维单极”的土地“空间”节约上升为“四维立体”的时间、空间、质量、效益的节约集约。对政府部门的约束，建立了“共同责任”机制，实现了土地管理“大家用、大家管”。
（七）建设项目开竣工督查工作机制
在合肥，工业项目供地后3个月开工建设、经营性用地供地后4个月开工建设，并按照建筑体量对竣工时间进行了明确的规定。现在，市委常委会和市重大项目调度会，开竣工的督查调度都是固定内容，调度的对象是各地党政“一把手”。国土部门实现了从“运动员”到“统计员”和“裁判员”的转变。
（八）“三大战役”长效管理机制
2009年底，市国土部门集中开展了闲置土地清理、批而未供土地清理、违法用地清理“三大战役”，营造了浓厚的“国土先行”氛围。与此同时，国土部门立足内部管理，又提出工作机制、工作作风、工作质量“三大改进”，为国土事业发展赢得了和谐的外部环境。在此基础上，市国土资源局增加了“两个提高”，进一步升华提出“332”战略。目前，提高全民全社会节约集约用地意识，提高全民全社会合法合规用地意识的美好愿景，在合肥逐渐成为现实。
夯实基础
（一）搭建地理信息公共平台
通过“数字城市”试点市建设，搭建了统一的地理信息公共平台，并被授予“全国数字城市建设示范市”。地理信息公共平台，让合肥城市的过去、现状和未来做到数字化虚拟实现。国土部门还将该平台免费提供给公安、消防、房产、规划、社保等24家单位，推动了全市社会管理信息化水平。
（二）建立土地管理应用系统
利用地理信息公共平台，将基础地理、卫星遥感影像、第二次土地调查、土地利用总体规划、城镇地籍调查、农用地分等定级、基本农田保护区等数据库，进行叠加整合，建立了国土资源综合管理应用示范系统，实现了土地“批、供、用、补、查”的全方位信息化管理。
（三）形成土地管理“一张图”
以土地管理应用示范系统为依托，以 “卫片”为底图，叠加土地利用总体规划和城乡规划路网后，标注征地、供地、供后监管、登记、执法等用地信息，形成了合肥特色的“一张图”。
（四）实行管理责任“到边到角”
建立土地管理“片长制”。以道路为边界，按街坊划网格，以基层分局和国土所人员为对象，实行一个网格一个片长。实现了土地管理“扁平化”、“科学化”、“社区化”。
（五）牢固树立“国土先行”意识
高度重视政策宣传的“通俗化”。截至目前，市国土资源局举办讲座60余场，国土资源管理知识“口袋书”更是合肥干部的必备工具书。现在合肥，凡招商引资项目，涉地事宜都要先征求国土部门意见。
（六）主动堵塞业务“腐败漏洞”
将地价评估全部推向市场，引入竞争机制；建立土地出让金银行账户企业自选制度；将测绘管理向市场放开；对土地整治实行 “跟踪审计”。种种措施，就是确保国土系统干部职工“干干净净做事、清清白白做人”。
通过近6年来的试点市建设，合肥市国土资源管理工作取得了丰硕的成果。国土部门没有让一个好项目因用地问题而不能落户合肥，连续14年实现耕地“占补平衡”，连续4年取得全国“双保”先进，先后荣获“全国国土资源系统先进集体”、“全国国土资源系统依法行政先进单位”、“全国国土资源系统党风廉政先进单位”等10余项“国字号”荣誉。
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。为深入贯彻党的十八大和党的十八届三中全会重要精神，落实国家和省关于 “保护资源更加严格规范、利用资源更加节约集约、维护群众权益更加有力有效”的国土资源管理最新要求，合肥市紧紧围绕 《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政〔2013〕58号），于3月28日出台了《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见》（合政〔2014〕31号，简称31号文件）。
31号文件共分三个方面、28条。一是保护资源方面。 5条意见，对加强耕地保护工作、落实耕地占补平衡、保护永久基本农田、划定建设发展边界、划定生态保护红线做出了具体规定。二是节约集约方面。 18条意见，既有对国家和省要求的“落实”，也有自身经验的“固化”，还有将来工作的“创新”，涵盖节约集约用地管理、规划管控、标准控制、规模核定、计划管理、土地储备、土地供应、地价管理、供后监管、闲置和低效用地处置、存量土地盘活、土地使用税征收、节地技术推广等方面。三是维护权益方面。5条意见，涉及土地登记发证、农村土地管理、征地补偿制度完善、违法用地处置，既为了解决当前工作中存在的一些突出问题，也为了将来取得更大作为。
以此同时，合肥市正在按照“1+X”的模式，积极出台相关配套文件，如已经出台的《合肥市农村村庄和农田整治绿化导则》、《合肥市盘活存量建设用地提高土地利用效率的实施意见》、《合肥市国土资源局关于进一步规范土地登记工作的意见》，即将出台的《合肥市工业用地“先租后让、租让结合”试点实施意见》、《合肥市支持专业服务业用地暂行规定》、《合肥市支持光伏产业用地暂行规定》、《合肥市支持设施农业用地暂行规定》、《合肥市征地补偿标准调整和征地补偿费发放规范意见》等。
长风破浪会有时，直挂云帆济沧海！在全国唯一的节约集约用地试点的探索前行中，合法合规用地和节约集约用地的意识，已经深深扎根在合肥发展建设的血液中。合肥和合肥国土系统必将以更加执着的信念、更加坚定的信心，奋力谱写好“保护资源、节约集约、维护权益”的崭新篇章！
省国土资源厅厅长孙爱民（前排左二）深入庐江县开展节约集约用地综合督查。市委副书记、市长张庆军（左一）陪同调研。
滨湖新区彰显节约集约用地成效。
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