养老转续 制度突破
编者按
2010年1月1日开始实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，给广大劳动者尤其是农民工带来更多福祉，《办法》解决了养老保险关系跨地区转移接续难的问题，形成了全国各地区共担养老风险的新机制。
今天，本刊特约几位专家学者畅谈《办法》实施之后的思考。他们认为，《办法》消除了制约流动就业的制度性障碍，是我国社会保障制度建设的重要突破和里程碑，将有益地促进我国社会经济的发展。但是，《办法》也仅仅是养老保险事业建设的新起点，还有一系列后续问题需要细化与落实。
养老保险可转续是改革里程碑
□王虎峰
养老保险转移接续办法今年初开始实施了，文件提出了一系列惠民政策，其中不乏亮点：参保人员“不论你在哪里干，养老保险接着算”；农民工符合条件也可以在城里办退休，领退休金；参保人提出转移申请，所有手续社保机构负责办等等。这些便民政策的出台可以说具有里程碑的意义。
一、养老保险关系可转移接续是制度性的重要转变。改革开放30年，我国养老保险改革可以说实现了三个转变:一是从计划经济到市场经济的转变，改变以退休前的工资为标准来计发养老金的养老办法，建立“统账结合”的养老保险制度，缴费和待遇相挂钩的机制；二是养老保险从单一的所有制企业到各类劳动者参保的转变，解决覆盖面窄的问题，逐步将城镇各类所有制企业职工、灵活就业人员和进城务工农民纳入城镇养老保险覆盖范围。这两个转变解决了城镇劳动者在制度上享有基本养老保险问题，解决了“由无到有”的问题；三是实现了养老保险关系从“难接续到可接续”的转变，解决了养老保险权益可携带的问题，这对于一些多重特征的劳动者，如2亿多农民工，参加过或者参加了城镇职工养老保险后，将能够在不同城镇就业时顺畅接续养老保险关系，未来在城镇办理退休手续，这也化解了此前在养老保险参保和待遇上诸多不公平的矛盾，毫无疑问这会激发劳动者参保的积极性。由此可见，随着新的转移接续办法的实施，标志着我国养老保险改革进入了一个新的阶段，也是养老保险制度性的重要转变。
二、转移接续政策适应了我国经济体制改革和社会发展要求，是政府公共管理服务水平提升的体现 。我国正处于逐步实现现代化的阶段，工业化和都市化是必经的阶段。转移接续是养老保险的一项内容，但是其实质是参保人的权益认可，不同统筹地区的责任和义务的平衡，必然涉及参保人流、资金流和信息流的交流和调整，从这个角度看，养老保险关系转移接续的实现，实质是一种公共产品的提供，是通过政府提供服务来解决由外部性和信息不对称性所引致的市场失灵。此次由国家牵头制定办法，统一转移标准、统一转移程序、对各类劳动者一视同仁，解决了多年僵持不下的养老保险关系转移问题，将养老保险关系由“地方粮票变成了全国粮票”，不仅保障了参保人员的权益，同时也改进了管理和服务方式，也是政府提供公共服务的一种创新和提升。
三、养老保险权益可携带是制度走向成熟的标志，也是社会保障制度的发展方向。从国内外实践来看，社会保障制度实现有宏观和微观两个层面的内涵：一是从制度层面，应对不同的群体做出相应的制度安排，做到制度上不能有缺陷。我国通过城镇职工养老保险覆盖城镇劳动者，通过试行新农保将覆盖全部农村居民，从而做到了全覆盖。二是从保障对象权益保障来看，对其劳动期间的贡献和付出要做出权证式认可，即实现关系的可携带，使他们对未来生活能够做出公平的选择，而不是受制于某种社保关系的限制做出被动的选择，从这个角度看微观层面的制度实现对保障劳动者的权益更有意义，也是社会保障体系不断完善和进步的必然要求。养老保险关系的转移接续政策的出台，是我国社保改革的里程碑，必将为广大劳动者带来更多福祉，必将为社会经济发展带来更多社会效益，也为今后进一步完善社保政策开辟了道路，代表了我国社会保障未来的发展趋势和方向。
（作者系中国人民大学社会保障研究所副所长）
制度建设的重大突破
□郑秉文
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《办法》），从制度上彻底解决了“退保”问题，有效保护了农民工的合法权益，而且在制度建设上完成一次飞跃，使中国社保制度从此走出了由统筹层次低下导致的“便携性陷阱”。这个重大突破，其本身含义在于保护了跨省流动就业参保缴费和间断性就业的养老权益，确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇；其延伸涵义在于促进了农民工的农转居、特别是新生代农民工进城落户和定居的历史进程，完全符合中央经济工作会议提出的积极推进城镇化和放宽中小城市户籍限制的精神，有利于全国劳动力市场的形成和统一。
一、制度突破的复杂性和艰巨性。《办法》的制度设计本质是利用“外生”的行政手段对各个统筹单位的一次整合，类似欧盟的“集合与分配”法（Aggregation and Apportionment），其要点在于“分段计算、权益累计”，但中国所面临的复杂性和艰巨性不亚于欧盟各独立国家，甚至更复杂、更艰巨。
第一，中国统筹单位数量是欧盟的近百倍。欧盟每个成员国是一个统筹单位，总共只有29个，而中国养老保险制度统筹层次以县级起步，目前基金实际统筹单位仍以县级为主，多达2000多个，牵涉范围太大，发展水平极不平衡，在财政“分灶吃饭”、二元经济结构特点十分明显的条件下，解决转续问题要求决策者必须处理好缴费地和退休地的责任划分问题。
第二，中国需考虑转型成本问题。中国实行统账结合的养老制度，存在转型成本的负担问题，而欧盟大部分是现收现付制，不存在转型成本的支付负担。为此，《办法》设计部分转移单位缴费，旨在调动转出地和转入地的两个积极性，以缓解转型成本的基金压力。同时，实行即时转移，旨在调动参保人和参保地的两个积极性，对转出地转型成本进行变相补充。而所有这些，在欧盟成员国之间的转续中是无须考虑的。
二、养老关系转续带来的两点思考。《办法》带有明显的行政手段色彩和为制度“打补丁”的性质，不是“制度生成”的一个自动机制，因而或多或少存在“排异”的问题，由此引发人们一些深层思考。
第一，转续办法的根本解决路径与出路的思考。目前转续办法给人们带来两点深层思考。首先，实现“社保漫游”的根本办法应是实现全国统筹，这才是解决便携性问题的“内生机制”，其他所有外生因素干预的结果，在“适应期”内都会不断地出现问题，需要不断地解决问题。鉴于此，目前转续办法属于过渡性质的，尽早实现全国统筹仍是中国社保制度改革的一个既定目标。
第二，转续办法对社保制度设计本身提出的思考。便携性问题只是致使出现退保潮的原因之一，即使转续问题解决了，养老金待遇计发公式极其复杂，当前缴费与未来权益之间的联系不是太紧密，更不直观，参保人感到很不确定，预期模糊，没有安全感等问题依然存在。因此，《办法》出台之后需要尽快制定相关配套措施解决未曾预见的种种问题。
（作者系中国社会科学院研究员）
权益转续 保障终生
□褚福灵
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下称《办法》）解决了养老保险关系跨地区转移接续难的问题，形成了全国各地区共担养老风险的新机制，消除了制约流动就业的制度性障碍，是我国社会保障制度建设的重要里程碑。
一、内在必然性。养老保险关系跨统筹地区转移接续是劳动者养老保险权益转移接续的实现形式，具有内在必然性。劳动者在不同地区、不同单位参加养老保险，并按规定缴费，就取得了相应的权益。不论个人缴费，还是单位缴费，都构成了养老保险权益的组成部分。该权益不应当因劳动者流动就业而中断。
二、外在必要性。养老保险关系跨地区转续有利于劳动力资源优化配置和实现全国范围内共担养老风险，具有外在必要性。在现阶段，流动就业现象十分普遍，需要在建立新的劳动关系的同时接续养老保险关系。按《办法》规定，劳动者在转移劳动关系时，大部分养老保险基金将随同转移，基本理顺了劳动力流出地与流入地的利益关系，同时也实现了全国不同地区共担养老风险的机制，进一步增强了养老保险制度的抗风险能力。
三、后续任务艰巨而繁重。《办法》的出台仅仅是养老保险事业建设的新起点，还有一系列后续问题需要细化与落实。
一是统一经办流程。要把政策落到实处，务必统一和规范经办流程。过去由于办理转移接续手续时各地规定的表格、程序及格式不统一等，给实际操作带来很大困难，使一些参保人两地奔波，浪费人力物力。《办法》发布后，在经办程序、数据格式和账表卡册等方面要务必做到在全国规范统一。
二是提升经办能力。随着《办法》的实施，养老保险制度的吸引力增强了，劳动者的参保意识提升了，预计会有更多的劳动者参加养老保险，且现阶段转移就业现象比较普遍，需要接续养老保险关系的人也会大幅度提高，将出现“参保”和“转移”两个高峰，这对经办能力提出了更高要求。应逐步实行经办人员公开招聘和任职资格制度，不断充实经办队伍的有生力量和提高经办人员的综合素质，提高终端执行力。
三是流出地与流入地的基金平衡。《办法》规定，劳动者跨地区流动就业，需将大部分基金从流出地转到流入地。流出地转出基金后，能否保证当期发放，是转出地基金平衡要面临的问题。基金转入流入地后，也相应增加了未来支付压力，是转入地未来基金平衡问题，这些都需要应对预案。
四是地区、城乡和人群之间的养老保险关系统筹衔接。在劳动者的一生中，不但会在地区之间转移就业，还会在城乡之间、人群之间转移就业。《办法》主要解决了城镇职工跨地区转移接续的问题，但城镇职工与非城镇职工之间，以及城镇职工与参加新农保的农民之间的关系转移接续问题，还应整体谋划与统筹安排。
四、 “一卡通”应是未来关系转移接续的目标模式。在不断提高统筹层次和加强“金保”工程建设的基础上，实现地区之间、城乡之间、人群之间的养老保险关系转移接续“一卡通”，是未来关系转移接续的目标模式。凡是符合条件的参保人，均应当办理社会保障卡。卡中记录着个人在不同地区、不同工作时段的全部缴费和待遇享受信息，参保人到哪里就业，就凭社会保障卡在当地参保，转移关系、查询信息、领取待遇等，实现“人人有卡，卡随人行，钱随人走，共担风险，保障终生”的目标。 （作者系中央财经大学教授，社会保障系主任）
携带社保关系，完善公共服务体系
□杨燕绥 曹 峰
国务院办公厅发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下称《办法》），使参保人跨省流动就业时可以顺畅转移接续基本养老保险关系，实现了“公共服务向下派送、个人信息向上集中”，这是保障参保人权益和完善我国社保体系的重要措施，也是健全公共服务体系和推进服务型政府建设的关键一步，具有重要意义。
一、打造统一的公共服务平台。党的十七大报告提出 “统一全国社会保险关系转续办法”，制定出台养老保险关系转移接续办法，意在明确政府责任，打造城乡统一的公共服务平台，为居民参保记录一生和服务一生。特别是对农民工而言，完整的缴费记录不仅可以保障他们的权益实现跨地区对接、城乡对接，还可以保障他们获得养老保险统筹基金的待遇。这一举措具有推动我国公共服务体系建设的标杆作用。第一，带动国家社会保障信息系统建设，各地社会保险信息系统与国家金保工程的对接，实现“服务向下派送、信息向上集中”的目标；第二，带动其他社会保障项目，如医疗服务与医疗保险、就业服务与失业保险、低保服务与待遇支付、购房服务与公积金、计划生育服务与奖励辅助、社区服务与物业管理，乃至治安服务与户籍管理等，在统一的公共服务平台上整合起来，以低成本和高效率，提供方便的公共服务。
二、打造无缝的公共服务平台。《办法》坚持以人为本、客户偏好的公共管理原则，作出八项制度安排，大大便利了群众，也为整合碎片化的养老金政策和打造无缝的全国社保公共服务系统提出了要求。一是明确了实施范围，统一全国的政策；二是转移部分单位缴费，平衡地区之间资金负担；三是实现参保人在各地参保权益累计计算的政策突破；四是以10年为界确定了“从长从后”的待遇领取地的原则；五是对接近退休年龄的跨地区就业人员建立临时缴费账户；六是统一了计发基础养老金基数；七是统一规范操作流程，确定办理时限；八是提供咨询查询服务，向社会公布县级以上社保经办机构联系方式，实现各地社保经办机构“点对点”协调办理转移接续手续。社保经办机构作为服务型政府的增量部分，是实现国家社会保障目标的责任人，因此，要健全自上而下的、统一的、标准的、垂直管理的操作规程和信息系统，有效对接地方经办机构，明确分工和责任；中央政府和地方政府共同完善社保公共服务窗口，充实基层市民服务中心，管好参保人的个人账户，为服务型政府主导社会建设建立健全居民征信档案奠定良好的基础。
三、打造自助的公共服务平台。养老保险公共服务体系需要双向发展，即公共服务提供者和受益人共同维护。在社会保障公共服务系统内，养老保险的参保人，既是受益人、也是监督者和自我服务者。第一，主动了解国家基本养老保险政策，有效维护个人合法权益；第二，熟悉个人养老金账户信息，配合经办机构完善个人征信档案，保持个人良好的信誉记录，这将有益于个人享有社会保障权益，乃至商业服务权益；第三，配合社保经办机构的工作，在跨地区就业时主动配合经办机构办理养老保险关系转移，特别是在领取养老金阶段，应当主动与社会保险经办机构沟通，自我杜绝冒领欺诈现象；与政府共同建设我国社会保障公共服务系统。（作者系清华大学公共管理学院教授、讲师）
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