“三大风险”有待化解
■ 本报记者 史力
全省农村耕地流转率28.8%，各地进展情况差异较大因地制宜，土地流转需坚持适度规模，保持合理“转速”
车入界首，道路两旁平坦的田野里，麦苗已进入越冬期，孕育着新一季的丰收。这个皖北粮食主产县，去年小麦播种面积50多万亩，但其中大部分已与普通农户无关，合作社、大户、家庭农场成为新的“庄稼把式”，他们中经营百亩以上的多达700家。
“2010年，全县流转面积8.6万亩，占耕地总面积的14.8%。而到2013年10月，面积已达40.8万亩，占70.2%。 ”界首市农委主任王建功介绍，不到3年时间，土地流转面积增加了4.7倍。统计数据里，界首农村劳动力人口39万人，而如今，仅有不到一半耕作土地。
土地流转促进了粮食生产规模经营。去年，界首52万亩小麦平均单产504公斤，39.6万亩玉米平均单产578.6公斤。与界首的占70.2%相比，目前全省农村耕地流转面积1784.43万亩，流转率28.8%。如何看待两者巨大差距？“土地流转必须根据不同区域的自然条件和特点区别对待，坚持适度规模，要符合农村经济发展水平和城市对农业转移劳动力的吸纳能力。 ”对此，省农委副巡视员胡桂芳说，不能脱离实际，盲目追求高流转率。
然而，记者了解到，目前“抢流转”在各地不同程度存在，部分地区将流转率与政绩挂钩，盲目推动，求快求大，蕴藏风险。“大面积流转，一旦经营失败不但承包费无法兑现，而且带来遗留问题，影响农业生产稳定。 ”胡桂芳告诉记者。
事实上，发展土地流转的本意是解决农村劳动力转移后，谁来种地的问题，而不是相反以流转逼农民离地。 “以界首为例，农民转移不是土地流转的结果，而是前提条件。 ”省农委综合处处长刘学贵告诉记者。
调查中记者了解到，界首2012年二、三产业比重分别达55%、25%，工商注册私营企业2143家，个体工商户15248家，为农民转移就业提供了充裕空间。“农民惜地心理不重，流转愿望较强。 ”王建功说。
较高的农业机械化水平则为流转提供了基础。数据显示，界首农机化综合水平达86%，超过全省水平22个百分点。 “只有城乡经济快速发展，农业生产条件不断改善，才能为土地流转规模经营提供广阔空间。”刘学贵总结，这也是各地推动土地流转需要遵守的原则。
专家指出，当前还要研究各类主体规模经营的边际效益，使流转户的规模经营能力与当地农业基础设施、机械化水平、管理能力等相适应。
土地流转后，农民每亩地每年可获800至1100元租金收入尊重农民意愿，维护好流转双方利益，探索风险防范及退出机制
3年时间土地流转面积增加4.7倍，除了客观条件，界首一系列强有力的政策推动，也加速了这一进程。“对流转土地100亩以上的种植大户，当年每亩奖补60元，第二年后每亩奖补40元。 ”王建功介绍。为消除障碍，界首推行土地流转包保责任制，强化部门协调配合机制，探索金融服务新机制，“仅2013年，县里就先后出台6份文件，引导土地流转规模经营。 ”
留意界首种粮大户，可以发现他们不少是村干部，这与去年6月起该市实施的“115”工程有关。即村两委主要负责人每人连片流转100亩以上，其他班子成员每人连片流转50亩以上，这成为驱动全市土地流转快速推进的加速器。
“界首速度”表明，政府引导在加快土地流转中可以发挥积极作用。但有关部门需要拿捏好度，即鼓励而非鼓动，引导而非诱导。“当下需要特别警惕违反农民意愿的强行流转，流转必须尊重农民意愿和自主权，不得下指标、定任务。”胡桂芳强调，流转方式、期限和价格等由流转双方协商确定，流转收益全部归承包农户所有。
专家指出，维护农民利益，不能将土地“一转了事”，认为流转就是单纯租赁，需要不断探索流转方式。
界首邴集乡西张村通过土地托管服务站和农民合作社，托管1750亩土地，实行统一服务，每亩节约成本68.5元，托管收入实行合作社和农户按比例分红，集体经济每年有10多万收入，用于集体公益事业，做到了农户、合作社、村集体三方受益。
数据显示，界首土地流转户每年除稳定获得每亩800到1100元租金外，还可就近转移就业，获取工资性收入。 2012年界首农民人均纯收入7344元，处于阜阳市领先位置。这表明，规范操作，农民可以通过土地分享发展成果。
流入方的利益同样需要保障。专家强调，只有经营获益，租金才能水涨船高，实现双赢。这有赖于加强服务体系建设，规范土地承包经营权流转管理服务，大力推进土地承包经营权流转服务体系建设，特别是进一步规范土地承包经营权流转行为。
“随着流转率提高，最担心的是经营风险，会不会危及农业生产的稳定。 ”省农委农村经济管理处副处长秦仲华坦言。这就要求加强土地流转中的风险防范机制和退出机制建设。秦仲华介绍，安徽省正着手探索对受让方“先交租金，后种地”的风险防控措施，逐步建立健全农村土地承包经营权流转风险防控机制。
“对因经营不善或自然风险、市场风险导致受让方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。”秦仲华介绍，未来农村土地承包经营权流转准入、退出和监管机制都将逐一完善。
试点地区推进土地确权登记颁证土地“流得顺”，确权登记是基础，扶持新型经营主体是关键
土地流转速度的加快，背后推动力无疑是各类农业新型经营主体。“只有新型主体得到壮大，经营能力提升，土地才‘流得稳当\’。”刘学贵说。目前，全省农民合作社已超过41000家，规模以上农产品加工企业4823家，各类专业大户超过15000户，但新型主体也遭遇“成长烦恼”。
“规模经营对基础设施的要求更高，越发展，水利、道路等基础设施建设欠账越来越突出。”界首市光武镇家庭农场主刘大卫说，以用电为例，供电部门不愿送电到地头，灌溉只能用柴油发电浇地，这一项成本就增加5倍以上。
去年秋收时期，光武镇家庭农场主刘大卫和齐岗收获的4000多亩小麦无处晾晒，由政府出面借用尚未投入使用的工业园区用地才得以解决。受现行土地管理政策制约，大户们共同反映目前设施用地困难。
此外，大户们还反映，农技、植保、金融服务等配套的服务组织发育不完善，与规模经营的发展水平不相适应，新型经营主体事事操心，显得力不从心，必须尽快破解。近日，安徽省已启动对家庭农场的直管直贷试点，探路金融为新型经营主体发展“输血”。
确权登记颁证则是土地流转长久进行的基础。“流转后肯定要对连片土地进行整理，承包前土地边界会打破。我担心的是以后农户如果要求要回地，到时候找不清各个地的边界在哪儿，肯定闹矛盾。 ”界首市邴集乡大户王明杰说。
记者了解到，目前安徽省土地确权登记尚处在小范围试点阶段，已经确权登记的土地比重极少。在采访中，农户对记者表示，承包地流转后“小田并大田”，没有了田埂地界，时间长了搞不清哪块地是自家的，而手中缺少凭据，怕把自家地流转没了。这也造成不少农户宁肯粗放耕种甚至抛荒也不愿、不敢流转，即使流转，租期也一般较短，导致受让方对流转土地重短期利用、轻长期投入，影响到土地产出和农业的可持续发展。
胡桂芳说，土地确权登记颁证本可化解该问题，但眼下却拉在了后面，形成了“未确权就先行流转”的局面，这为今后开展土地确权登记颁证埋下了隐患。
按中央要求，5年内需基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。据秦仲华介绍，安徽省将在20个深化农村综合改革试点县（区），进行土地确权登记试点。“与当前迅速发展的土地流转来说，确权登记颁证显然已经“慢了一拍”，现在必须赶紧下定决心拍马赶上。 ”
◆风险一
脱离当地自然条件和发展实际，没有尊重农民意愿和自主权，盲目追求高流转率。
◆风险二
缺少土地承包经营权流转退出机制，难以切实保护农民利益，影响粮食生产安全。
◆风险三
土地确权登记颁证滞后，形成未确权就先行流转的局面，容易引发土地矛盾纠纷。
日前，在霍山县但家庙镇大河厂村映山红蔬菜基地里，村民彭长莲与同村的姐妹们忙着收摘莴笋。将自家的十几亩田地以转租的形式参加映山红蔬菜基地，每年的租金和劳动报酬收入近 3万元。刘太金 摄
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界首新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离界首市再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。