天长农村集体资产股份权能改革实践与启示
[摘要] 天长农村集体资产股份权能改革实践与启示
滁州市委党校课题组
2017年中央一号文件把体制改革和机制创新作为农业供给侧结构性改革的根本途径。深入推进农业供给侧结构性改革并实现农业发展转型升级，除了政府推动，更需要农业农村发展的内生动力，需要农业农村发展的新动能。开展农村集体资产股份权能改革试点，把集体的经营性资产确权到户，实现农民对集体资产的占有使用和收益分配的权利，对于深化农村改革、保障农民权益，形成农村经济发展新动能具有重大意义。
一、天长市试点工作主要做法与成效
2015年初，国家农业部等三部委确定天长市为安徽省唯一“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县。天长市成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的领导小组，加强对改革试点工作的组织领导。两年以来，天长市根据试点方案要求，按照“调查研究→方案设计→专家论证→立项报批→点上试验→面上推开→监测评估→经验总结”八步改革工作运行机制，综合施策，分类推进村集体资产股份权能改革。天长市通过一系列的制度安排和机制创新，探索出“确权、确员、确股，成立股份合作社，建立产权交易平台”的“三确一成一建”农村集体资产产权改革路径，夯实了农村集体所有制基础，改革取得了积极进展与成效。
一是实现了农村集体资产产权改革的全覆盖。在全市范围内统一部署开展农村集体产权制度改革试点工作，突出分类指导，坚持全面推进，根据集体资产和集体收益等情况，结合农村集体产权制度改革的不同内容和要求，天长市对127个经营性净资产为正值的村，开展农村集体产权股份合作制改革，赋予农民对集体资产的“六项股份权能”；其余24个经营性净资产为负值的村，成立经济合作社，实现了151个村改革的全覆盖。
二是明确了农村集体资产产权关系。通过“确权、确员、确股”，有效防止了集体资产被平调、侵占、私分等现象，保障了集体资产的完整性。确权，摸清了村级集体资产家底。集体资产，是农村集体资产股份权能改革的物权对象。对集体资产进行清产核资，是保障集体成员充分享有物权的财产依据。截至2015年6月30日，全市村级集体共有资金2721万元；对外投资1028万元；固定资产净值2.95亿元，资源性资产面积3.1万亩；债权总额5883万元；债务总额7591万元。确员，确认了集体成员身份。确定集体成员身份，是集体资产股份权能改革的基础，是保障集体成员财产权利的依据。天长市151个村（社区）共确认集体经济组织成员50.71万人。确股，量化了集体资产股权。集体资产股权量化，为发展农民股份合作提供了保障，使农民享有农村集体资产股份权能得到物化。股权管理实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态模式，并以户为单位统一发放股权证书。全市共量化资产8332.42万元，发放股权证书11.31万份，42.63万农民成为合作社股东，实现了农村集体资产由共同共有到按份共有的历史性转变，建立了集体资产与成员之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制。
三是发展壮大了村级集体经济。加强财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，促进集体资产保值增值。天长市在村集体经济组织股份价值普遍不高的情况下，试行农村集体资产股权与农村土地承包经营权捆绑抵押贷款做法，创设了“农权贷”融资产品，允许农民集体资产权能作抵押，释放农民的股份权能，为农民增收提供资金支持。
四是维护了农村社会稳定。通过改革，村民真正成为集体资产的主人，他们享有知情权、参与权、表达权、监督权，成为改革的参与者和受益者。同时，实行股份合作组织成员固化，有利于减少产权纠纷，也使外来户、农转非、“农嫁女”等群体的权益保护及历史遗留问题得到解决，有效的维护了农村社会的和谐稳定。
二、推进农村集体资产股份权能改革的启示
课题组从调查情况看，通过两年的探索与实践，天长市的农村集体资产股份权能改革工作取得了显著的成效，其启示与推广价值主要体现在四个方面。
一是试点改革为探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度找到了新路径。天长市通过集体产权制度改革，不仅唤醒了农村沉睡的资产，明晰了集体产权归属，完善了集体产权权能，而且为促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换奠定了制度基础。今年3月份提交十二届全国人大五次会议的人大的《中华人民共和国民法总则（草案）》确立了农村集体经济组织的民事主体地位，为集体经济组织平等参与市场竞争提供了有利的条件。在今后由点及面开展农村集体资产股份权能改革中，还需要加强单项改革与综合改革的配套机制设计。其一，进一步完善集体资产股权权能。试点单位在全面开展集体资产股份占有权、收益权试点的基础上，继续开展集体资产股份有偿退出权、继承权及抵押、担保试点，以多方面激活农村产权潜能。其二，纵深推进产权制度改革市场化。试点单位抓紧建立健全农村产权交易市（县）级综合服务平台和镇级基础服务平台，依托市（县）级公共资源交易管理平台，建立农村产权交易服务中心，让农村集体资产股权能够自由流转，把集体资产真正盘活，让农民从盘活的资产中获益。
二是试点改革找准了发展集体经济的有效抓手。推进农村集体资产股份权能改革，落脚点在于壮大集体经济，实现成员权益。天长市通过财政的投入设立村级集体经济发展专项基金，投入政府的平台公司，收益用于奖补村级集体经济项目，集体或农民按股份比例分享收益。以美丽乡村和一村一品为载体，积极申报村级集体经济发展项目，通过建设光伏电站、发展乡村旅游、发展现代农业等途径，打造农村集体经济增长新亮点。
三是试点改革为实施***找到了新方式。通过农村集体资产股份权能改革搭建的股权平台，把贫困群众与合作社、企业等经营主体有机连接起来，将***到户的财政补助资金，作为贫困农户的股金，投入到合作社或其他经济组织形成股权，贫困农户按股份比例分享收益，改变了过去以往纯粹“输血”变成“造血”，为贫困群众找到了持续增加收入的新方式。
四是试点改革为优化乡村治理找到了新机制。通过改革，农村基层组织各归其位、各司其职。条件成熟的地方可以探索政经分离，优化了乡村治理体系。村党支部从经营事务中解脱出来，通过夯实党务、创新服务，巩固党的执政基础。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系。村委会回归社区管理和服务，集中精力搞好社区自治、社区管理和公共服务。股份合作社应严格按照管理制度办事，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。新的农村集体运行机制制约了内部人控制，从制度构建上杜绝了村官贪腐现象。 （执笔人：吕小瑞）
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