养犬太任性 立法“套金箍”
一只无人看管的小狗趴在人行道上
■主持人语
也许要不了多久,蚌埠市遛狗人的见面语不再是“你家小狗好可爱”“你家狗粮啥品牌”,而是“你家小狗有证没”“你家小狗咋不束绳”……随着9月27日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议审查批准,《蚌埠市养犬管理条例》于明年5月1日正式施行已是板上钉钉。所遛之狗不戴狗牌、不束绳的,狗主人将依法接受罚款处罚。
针对宠物狗饲养越来越普遍,狗吠扰民、伤人吓人、随处便溺等狗患频发的社会现象,市人大常委会果断将“养犬管理条例”纳入2019年度立法计划,并于上个月走完了所有立法流程。这部实体法的出炉,如何接续了之前出台的犬只管理规范性文件?较之以往政策规定,条例旨在解决哪些养犬管理的重难点问题,其法律约束力体现在哪些方面?这项工作的立法进程是如何推进的,又将如何发挥它的“法律威力”,真正推动解决养犬乱象?在法律之外,还可以怎样激发人们文明养犬的行动自觉?
为此,《深读周刊》特别邀请到蚌埠市地方立法机关相关负责人、养犬管理牵头部门有关负责人和关注养犬管理的政协委员做客本周“党报会客厅”,请他们就以上问题分享看法、展开讨论、碰撞思想。
●制订一部管用、好用的地方性法规,不仅要在法理上立得住,更要结合本地实情,才不会出现“排异反应”。
●处罚只是法律执行的结果之一,不是目的。法律的真正目的是制订行为标准,通过规范正确的行为来引导和约束人们,逐渐培养行动自觉。
陈桂阳市人大常委会法工委主任
●条例坚持问题导向,为之前悬而未决、悬而难决的问题打开了解题思路,基本做到了“民有所呼,我有所应”。
●当不文明行为侵犯他人权利、侵犯公共利益并逐渐发展成城市公害时,就应该受到必要的限制和约束,甚至处罚。
吕兴亚市公安局副局长
●狗的问题其实是人的问题,解决养狗问题的关键在于规范养犬人的行为。
●作为社会一分子,不仅要守土有责,也要守土负责、守土尽责,共同维护我们的家园。
王妮娜市政协委员
深度对话
现实倒逼
◎2017年之前出台的有关养犬管理的规章和文件,在集中清理工作中全部废止
◎2017年出台的法规和文件,受效力层级约束,内容和可操作性上均不够完善
主持人:狗是人类的朋友,但如何养狗却成为人类社会的一个问题。具体到蚌埠市,市民在养狗的问题上都产生过哪些问题?
陈桂阳:近几年,随着经济社会发展和生活水平提高,蚌埠市居民养犬人数不断增长,犬只数量急剧增加,带来了不少问题。比如,大量犬只未经免疫和登记,造成犬只疫病传染隐患,也使众多走失、遗弃的犬只因无法找到犬主而流浪街头；由于养犬人管理不善和有关部门处置流浪犬不力,犬只扰民、伤人事件频繁发生,严重影响居民正常生活,危害居民人身安全；部分养犬人文明养犬意识较差,外出遛犬不及时清除犬只粪便,甚至携带犬只进入公共场所,严重影响市容环境卫生；由于缺乏管理手段,违规饲养大型犬、烈性犬屡禁不止,一定程度上扰乱了社会公共秩序,等等方面。
王妮娜:日常生活中,人们只要稍微留意就会发现,一到傍晚,小区里边散步边遛狗的居民越来越多。很多居民为了方便,往往不牵狗绳、拴狗链,任由其随处乱跑。特别是随着高层小区的增多,狭小的电梯里经常能看到宠物狗与居民特别是小孩共处、小孩被吓哭的场景,偶尔也会遇到“不见狗影但闻狗臭”的烦恼。走出小区,公园里、广场上,甚至公交车上,也经常看到小狗撒欢的情景,天黑踩一脚狗粪的情况也是防不胜防。身边因为狗叫扰民、咬人伤人发生矛盾冲突的,也大有所在。这些不仅有损文明城市的形象,更扰乱社会秩序,带来社会不和谐隐患。
就一事,献一智,作为市政协委员,我更愿意结合身边可见可感的社会问题撰写提案。在今年召开的市政协第十四届二次会议上,我就提交了一份关于规范养狗的提案。我认为,蚌埠市城区养犬家庭越来越多、越来越大、越养越不文明,还时常发生恶犬伤人事件,再不及时加以规范管理,狗患问题会越来越突出,社会矛盾会越来越多。
主持人:据我了解,蚌埠市为加强养犬管理治理狗患曾经出台过不少政策,都有哪些?为什么今年要将养犬管理上升到立法的高度,作为年度仅有的两个立法项目之一?
陈桂阳:为了加强养犬管理,蚌埠市的确出台过相关的法规、规范性文件,比如,2017年10月1日施行的地方性法规《蚌埠市城市管理条例》第四十一条,对办理犬只准养证、犬只免疫、禁止饲养大型犬和烈性犬、外出遛犬及时清理粪便等方面做了规定,并要求市政府制订具体的实施办法。同年12月1日市政府制定并印发了规范性文件《蚌埠市养犬管理暂行办法》,对养犬管理做了更加具体的规定。但是,前者关于养犬管理仅设定一条内容,规定不够全面具体；后者虽为养犬管理方面的专门性文件,但受效力层级的约束,内容和可操作性上均不够完善,犬只管理的诸多问题一直无法有效解决,反有越演越烈之势。
去年底,我们在征求2019年立法建议项目时,要求制订养犬管理条例的呼声最高,广大群众和社会各界都希望尽快出台一部行之有效的养犬管理方面的法规,明确监管职责,规范养犬行为,以维护市容环境卫生,保障居民人身安全。市人大常委会经过反复调研,认真研究,最终决定将《蚌埠市养犬管理条例》纳入2019年立法计划,以主动回应群众关切,进一步巩固全国文明城市创建成果。
吕兴亚:2017年之前,蚌埠也曾出台过有关养犬管理的文件、规章,这些文件或规章在之前的集中清理工作中全部废止。2017年出台的《蚌埠市城市管理条例》,对散落在各个领域的相关条款进行了有效整合,其中也对养犬管理作了相关规定,但只停留在“应该怎么做”“禁止怎么做”的层面,对于“不执行的后果怎么处理”没做硬性规定。随后出台的《蚌埠市养犬管理暂行办法》,在施行过程中也遇到很多问题,比如,公安机关作为养犬管理工作的主管部门,对于违法饲养大型犬、烈性犬的情况无计可施,难以正面回答市民投诉。再如,办法施行以来,全市办理养犬登记的只有10000余件,对那些养犬不登记的怎么处理也没有好办法。还有携带犬只出户不拴系绳链的、流浪犬乱窜伤人的,管理措施都比较缺失。
为此,制订和出台《蚌埠市养犬管理条例》,从立法的角度对违法饲养大型犬、烈性犬,饲养犬只不登记,携带犬只出户不挂犬牌、不拴系绳链等行为设置相应处罚条款,进一步细化养犬行为规范,明确养犬人责任,同时通过规范流浪犬收容管理,切实解决城市无主犬只、市民弃养犬只及管理部门没收犬只的处理难题,解决养犬监管被动状态,有现实必要性。
有法可依
◎明确了养犬人应当遵守的行为规范和相关罚则,内容更具体,操作性更强
◎形成问题处置解决的闭环机制,为之前悬而未决、悬而难决的问题打开解题思路
主持人:人类与狗如何共处,是一个需要重视的社会治理问题,通过法律手段解决问题成为规范管理的必由之路。那么,蚌埠市养犬管理立法进程是如何推进的?
陈桂阳:按照立法计划,今年3月,市人大常委会、市政府启动《蚌埠市养犬管理条例》立法工作。6月,市政府将《条例》草案提请市人大常委会审议。6月27日,市十六届人大常委会第十一次会议对《条例》草案进行了一审。7月份以来,市人大法工委先后组织召开了养犬居民代表,不养犬居民代表,动物保护组织、犬类宠物协会和部分物业服务企业、社区居委会负责人,县区人大法制委和县区政府公安、行政执法部门负责人,市人大代表和部分基层立法联系点负责人,市政协委员、民主党派和工商联负责人,市政府有关部门及法规科、相关业务科室负责人等八个座谈会,征求意见和建议260余条。法工委认真研究了这些意见,对草案进行修改,形成《条例》草案修改稿,同时还征求了市人大常委会立法顾问的意见,邀请了省人大常委会有关工作机构和省政府有关部门立法专家进行审查、论证。法工委会议、主任会议多次对《条例》草案修改稿进行研究,8月23日,市十六届人大常委会第十二次会议对《条例》表决通过。9月27日,《条例》经安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议审查批准,已于10月17日在蚌埠日报、蚌埠人大网等媒体发布公告,并将于2020年5月1日施行。
吕兴亚:推进文明养狗必须通过法律途径解决问题。作为《条例》的牵头起草部门,公安机关在代拟《条例(草案)》之前,经历了广泛的民意调查和可行性论证,过程中也充分学习借鉴了广西南宁、四川成都、湖南长沙等在养犬管理方面“先行一步”城市的做法,尽量从问题解决如何形成有效闭环的角度,从人与动物和谐相处、规范养犬、文明养犬的角度加以考量,最终通过精细化、人性化的条款设置,形成了问题处置解决的“闭环机制”。从即将公布的《条例》看,五章36条内容很好地坚持了问题导向,为之前悬而未决、悬而难决的问题打开了解题思路,基本做到了“民有所呼,我有所应”。
王妮娜:对照《条例》款项仔细看,我在提案中提出的部分建议,比如“划定禁养、限养区域”,“禁养烈性犬、无证犬”,“限养小型宠物犬,规定每户限养一只、最多二只”,“犬只户外活动时,应当由成年人用长度不超过2米的束犬链牵领,犬只应携带号牌及嘴套”等等,被《条例》直接或间接采纳了。能够以这种方式参与到城市养犬立法工作中,为城市治理出一份力,我个人也感到比较自豪。
主持人:与以往的政策规定相比,《条例》的法律约束力主要体现在哪些方面?
陈桂阳:制订一部管用、好用的地方性法规,不仅要在法理上立得住,更要结合本地实情,才不会出现“排异反应”。和《蚌埠市城市管理条例》《蚌埠市养犬管理暂行办法》不同,《蚌埠市养犬管理条例》作为蚌埠市养犬管理方面专门的地方性法规,其内容更详细具体,可操作性更强。
一是对法律责任的规定更加全面。从分区管理制度到犬只免疫和登记,从养犬条件的设定到犬只疫病和伤人的处理,从犬只限养、禁养再到养犬行为规范,几乎涵盖了蚌埠市养犬管理的各个方面。二是特别明确规定了养犬人应当遵守的行为规范,包括不得占用物业共用部位和公共场所养犬,外出遛犬应当遵守的规定,不得携犬进入的场所等方面。三是尽可能的规定相关法律责任,对十八种违规养犬行为设定了罚则,力求蚌埠市养犬管理有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
吕兴亚:《条例》有一个很突出的特点,就是对可能出现的问题明确了监管部门和执法主体,尽量不遗留真空地带。此外,还划分了养犬与公共利益的界线,确定了犬只活动禁区,细化了养犬要遵守的规矩及相应罚则。
这样的刚性约束不只是针对养犬人和监管部门,对于流浪犬,《条例》同样设计了人性化的约束条款,比如鼓励依法设立行业协会、动物保护组织积极参与流浪犬只捕捉与收容活动；政府通过设立或购买服务等方式,提供犬只收留场所,收留流浪犬、弃养犬和管理部门没收的犬只,等等方面。
守土尽责
◎法律的真正目的是制订行为标准,通过规范正确的行为来引导和约束人们,逐渐培养行动自觉
◎强化法治观念,让遵纪守法的自觉性和运用法律维护自身合法权益的能力不断增强,使文明养犬成为一种习惯
主持人:《条例》出台后,如何发挥它的“法律威力”,真正推动解决养犬乱象?
陈桂阳:法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。养犬管理条例要想真正发挥“法律威力”,关键就在于养犬人要自觉遵守,有关管理部门要保证严格实施,做到严格执法。
具体来说,应该做到以下几个方面:一是各级政府及其有关部门要加大宣传力度,广泛、深入、持久地开展《条例》宣传工作,做到家喻户晓。《条例》将于明年5月1日施行,距离现在还有近七个月的时间,我们应当充分利用这段时间,开展形式多样的宣传教育活动,创新方式方法,拓宽宣传渠道,积极运用传统媒体和新媒体,进一步提升《条例》的影响力和知晓率,强化广大群众的法治观念,让遵纪守法的自觉性和运用法律维护自身合法权益的能力不断增强,使文明养犬成为一种习惯。二是有关管理部门要切实依法履行职责,严格执法。按照《条例》规定,蚌埠市养犬管理工作涉及公安、城市管理行政执法、农业农村、卫生健康、市场监督管理等多个部门,《条例》明确了公安部门是养犬管理工作的主管部门以及政府各部门的管理职责。这些部门特别是公安、城市管理行政执法、农业农村部门,必须切实履行职责,严格按照规定管理养犬工作。三是要形成管理合力。除有关管理部门要加强管理外,乡镇人民政府、街道办事处、社区行政事务管理中心、村(居)民委员会、物业服务企业、公共场所管理人员也要按照《条例》的规定做好相关管理工作,发挥好自身在养犬管理方面贴近基层的作用。相信在全市居民和社会各界共同努力下,蚌埠市养犬管理工作与文明创建必将迈上新台阶!
吕兴亚:在规则之中享受自由,在有序之中享受幸福。当养犬人的不文明行为侵犯他人权利、侵犯公共利益并逐渐发展成为城市公害时,就应该受到必要的限制和约束,甚至处罚。这是毫无疑问的。
作为一部回应百姓关切、解决社会问题的刚性法规,前端的宣传和后端的效果检验至关重要。宣传自不必说,《条例》出台的过程本身就是一次传播和宣传的过程,接下来还将采取措施利用各种传播渠道在社会上“广而告之”。而为了确保立法效果,蚌埠市将用半年多时间为《条例》的正式施行做准备。目前,对可能开展犬只免疫接种与电子标识植入手术的宠物医院调研梳理工作已经启动,动物保护组织的数量、规模、资质等情况也在摸排当中,只要各个部门做到依法执政不缺位,全市的养犬乱象届时一定会大为改观。
主持人:在推动文明养犬、依法养犬这件事上,除了法律的刚性约束,还可以如何激发人们的行动自觉?
陈桂阳:法律的目的是制订行为标准,通过规范正确的行为来引导和约束人们,逐渐培养行动自觉。但是,文明行为的养成不是一蹴而就的,而是一个循序渐进的过程,需要社会公德和个人品德齐头并进。
王妮娜:关于文明养成话题,我认为,除了法律、他律,更重要的是自律；不仅人与人之间要和谐相处,人与动物之间也要和谐相处。作为社会一分子,不仅要守土有责,也要守土负责、守土尽责,共同维护我们的家园。
关于养犬话题,我想说,它其实是人的问题,解决养犬问题的关键在于规范养犬人的行为。养犬人必须增强规范养犬意识,自觉到有关部门办理养犬登记、定期接种各类疫苗,真正把狗当成自己的朋友来对待,对其负责；携带犬只户外活动时,也应当自觉束犬链牵领。并且,从爱护环境的角度考虑,还要及时清理犬只的排泄物,以免污染环境。同时,社区作为犬只活动的主要阵地,其居委会也要担负起居民养犬的监督管理职责,对辖区的养犬户数和犬只数量进行登记管理,制定小区养犬公约,督促社区养犬人按规定给犬只注射狂犬疫苗。条件许可的社区,还可以在小区垃圾箱附近设立“宠物卫生间”,便于保洁人员及时清理、消毒。
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