投“池”激浪,探路公立医院“大编制”
位于淮上区的蚌医二附院新院区。(摄于2019年5月8日)
新生儿病房所用的医疗设备时刻监测新生儿的情况。
患者正在一院高压氧舱治疗中心进行治疗
医务人员使用3.0T核磁共振为患者检查。为破解财政供养人员只减不增的“硬规”与重要公共服务编制资源保障的“刚需”矛盾,2017年初,蚌埠市被确定为全省公立医院编制周转池改革试点市。如今两年过去,这项试点工作推行得如何?在公立医院编制管理和人才引进方面产生了怎样的影响?还有哪些环节需要疏通、哪些问题需要疏解?
编制周转“风”乍起银行“金融存贷”原理成为公立医院人事编制管理的解题思路
刚刚过去的毕业季,在固镇县组织的2次校园招聘中,先后有13名高校毕业生走进县医院,成为该院首批纳入编制周转池的工作人员。另有6名医学院毕业生同期成为县中医医院的“池中人”。
这是蚌埠市实施编制周转池制度以来,县级公立医院迈出的“破冰之步”,开启了县级医院对当前普遍存在的缺编缺岗缺人问题的“探索之旅”。用固镇县卫健委主任单明的话说,“编制的正向激励作用,对于缓解公立医院人才不足和人才流失问题,起了不容小觑的作用,将有力激发县级公立医院人才队伍活力。”
就在本周,市三院114名已经被纳入编制周转池的医护人员,被逐个喊到人事部门核对社保缴存信息。对他们来说,这是“一次迟到的‘归队\’”。
那么,编制周转池制度是一种什么样的存在?市编办事业科科长倪勋告诉记者,它是一种以公益性事业单位为服务对象的编制管理制度,比传统编制管理制度更灵活、更高效。“这就好比‘银行存贷\’,将存量事业编制资源集中起来建立周转池(相当于存款),用来向急需行业定向定量投放(相当于贷款),提高存量编制的使用效率。”他说。
2017年3月,安徽省在高校试点编制周转池制度试点的基础上,会同有关部门在公立医院推进编制周转池制度,蚌埠市被确定为全省首批公立医院编制周转池3个试点市之一。
编制周转风乍起,吹皱医院一“池”春水。依据全省试点方案要求,市卫生健康主管部门组织各家公立医院开展了长达数月的各种人力资源信息核查和实施方案编制工作。
“通过对1998年以来进院人员的年龄、学历学位、岗位类别、职称、进院时间和方式、聘用期限等情况进行调查,并与市编办系统实名制数据库比对,全面搞清编外人员人力资源情况。”市卫健委副主任袁长江坦言,这是一项十分浩大的工程,也正是这项工程让管理部门摸清了各家医院的“员工家底”——市属7家公立医院现有编制3916名,在编人员为2150名,其中专业技术人员1663人；编外社会化用人(原称“人事代理”,不含服务外包人员)2380名,其中专业技术人员2312人。
从以上数据可以看出,市属公立医院空编1766名,人事代理人员数超过在编人员数230名。事实上,这种“有编不用”和“无编可用”的结构性矛盾问题,在全市各家医院都有不同程度的体现。
于是,各家医院纷纷按照“床位与编制1:0.8的比例确定周转池规模”和“一院一策”要求,编制了各自的实施方案,明确了周转池编制的数量,以及使用周转池编制人员的标准和条件等内容,上报省编办。
2017年6月,省编办批复市三院周转池编制469名,市四院周转池编制100名,怀远县人民医院编制周转池334名,怀远县中医院周转池编制180名。2017年8月,批复市一院周转池编制396名,市五院周转池编制112名,市中医院周转池编制234名,固镇县人民医院周转池编制210名。2018年8月,批复市二院周转池编制101名,五河县人民医院周转池编制151名。市县两级加起来,总计核定2432名周转池编制。
“编制周转池制度的推行,将人事代理制度往传统的编制管理制度方向推进了一步。”在袁长江的解读里,周转池编制与传统的事业编制只是叫法不一样,本质上并没有什么区别,两者享受同样的政策待遇。
翻开省编办给出的顶层设计——周转池编制在人事管理和经费来源上与现有编制同等对待,人员参加机关事业单位养老保险。这在无形中提升了周转池编制的“含金量”。
市三院副院长张倩茹从医院管理的角度,分析了医院启用周转池编制带来的利好:调动非编社会化用人的工作积极性；稳定医院卫生专业人才队伍；吸引紧缺专业及高层次人才。换句话说,周转池编制一经核定,就相当于增加了医院的岗位设置基数,敞开了职称晋升通道。
“按照20%高级职称和40%中级职称,我院借助周转池编制将分别新增94名高级人才和188名中级职称人才,这对于解决编制紧缺造成的人才建设缺后劲、用人制度不规范、政策配套难衔接、事业发展受影响等瓶颈问题,无疑是一个突破口。”张倩茹分析说。
据介绍,目前,市属6家公立医院(除市二院外)通过重新核定岗位设置基数,共增加了专业技术岗位1163个,其中高级专技岗293个,中级专技岗460个,初级技术岗410个,一定程度上满足了公立医院聘任中高级专技人员的岗位需求。
为了满足年度用人需求,去年7月,省编办备案同意蚌埠市市级公立医院首批使用292名周转池编制计划,用于现有社会化用人纳入周转池编制管理和公开招聘。在此轮用人指标中,市三院也是毫无争议地“拔得头筹”——114人被纳入周转池编制管理名单。
“市三院的引领和带动,让蚌埠市编制周转池工作走在了全省前列。”市卫健委人事科科长孙林如是说。
不疾不徐起“涟漪”医院方面反应不一,对医护人员吸力不大,效果尚未达成预期
编制作为重要的执政资源和发展要素,对于事业单位吸引人才、留住人才具有一定的正激励作用。周转池编制也一样。
首批被纳入周转池编制管理的张锋和宋长春,曾经是被市三院首批纳入人事代理的群体代表。去年,在获知有资格申请加入周转池编制时,两人毫不犹豫地双双递交了材料,并且顺利入了围。他们是周转池编制的忠实拥趸。
两人这样告诉记者:当年遇上“硕士研究生以下学历不能入编”的硬杠杠而不能成为单位“编内人士”,也是没办法的事,既然现在有了新政策,主动融入就对了,“不再是‘编外人士\’,内心对单位的归属感更强了”。据他们说,身边那些没能首批纳入周转池编制管理的医护群体,除了羡慕就是惋惜。
但是,在入不入池这件事上,其他多家医院的反应却出奇地“平静”,与市三院的“热闹”形成鲜明反差。即便有的医院正面临着新院区建设形成的人才缺口,也明确表示“压根没有考虑启动周转池编制一事”。有的医院甚至直言,当前推行的周转池编制说是可以为医院培养、留住和使用人才提供渠道,但与国家主张的控编、缩编大方向相悖,从内心不看好这种制度设计,“不想推,也推不动”。
采访中记者了解到,医院“不想推”原因很现实:医院在编人员需要交纳工资总额8%的职业年金,不在编人员不需缴纳,而全市所有公立医院,除离退休人员能够吃上“财政饭”外,其余所有在职员工工资无论编内编外,全由医院自己保障。在编人员多一人,也就意味着医院方面需要多支付一个人的职业年金。据测算,蚌埠市公立医院从2017年10月开始缴纳职工养老保险基金,7家市属公立医院每年需缴纳4500万元左右。而根据社保有关规定,医院还要从2014年开始补缴这部分费用,具体到各家医院,补缴金额少则大几百万元,多则二三千万元,是笔不小的负担。
此外,“推不动”也很好理解。因为在医院内部,在编人员和不在编人员只是身份有所不同,福利待遇方面基本实现了同工同酬,并且,不在编人员在申请职称晋升方面还不受职数影响,辞职或跳槽办理相关手续还相对在编人员更简单一些。也就是说,在医疗机构内部,人们淡化了编制对个人的影响力,周转池编制对医务人员的吸引力不大。
市四院办公室主任孙静曾亲力亲为推动四院编制周转池工作,但一直“推进不力”。她说,四院和其他所有事业单位一样,在18年前全面实施人事代理制度,18年里,四院招录了一大批编外医护人员,其中有无需考试直接分配上岗的,有未经统一招考而由医院自行组织考核招录的,如今大多已成长为四院的业务骨干,拥有中级及以上职称,能力强、业务精、待遇稳,成为医院中流砥柱。“对这部分人来说,他们没必要做‘逢进必考\’的入编选择。”
而自试点工作开展以来一直致力于推进周转池编制工作的孙林也告诉记者,去年曾发生过有3名医护人员在最后办理入编手续的“临门一脚”,主动提出放弃入编的请求。
除此之外,另外一个需要引起重视并加强研究的制约因素在于,职能部门履职的程序性与医院招录人才的时效性起冲突,导致公开招聘达不到预期,从而挫伤了医院方面启用周转池编制公开招聘的积极性——
首先,市卫健委需根据各家医院用人计划,向市编办报送编制计划,待编委会审定过后方可提交到市人社局。其次,人社部门在接到编制计划后,严格按照《安徽省事业单位公开招聘人员暂行办法》组织实施招聘事宜。根据传统经验,事业单位招聘工作一般都有几个特点:周期长,整个招聘过程历时5个月之久；招聘次数少,一年招一次；程序严格,达不到1:3的开考比例取消岗位；流程相对较为复杂,需要走网上报名、两级审核、笔试、复审等诸多环节。而医院由于岗位种类繁多,人员流动性大,时间上没有固化一说,客观上要求招聘工作“周期短、时效快、时间散”。两者之间的矛盾由此可见一斑。
记者从蚌埠市去年使用周转池编制公开招聘的工作中了解到,卫健部门6月即向人社部门报送了5家医院招聘计划,直到9月8日才完成笔试部分、10月21日启动面试环节、11月7日开始体检,直到完成政审等全部流程,耗时半年之久。
市卫健委副主任袁长江对此有话想说。他认为,医疗机构用人在时间上有它的特殊性,一般会按照医学院学生的时间线走,在每年的11月至12月到医学院校做宣传,看到合适的就相互达成实习意向,最后实现“毕业即上岗”,确保每年毕业季能补充一批新人。“如果医院都通过下半年的公开招聘来招人,结果只有两个:要么招不到人,因为没毕业的不能招,毕了业的大多找到了东家；要么招到的人不合用,因为他很可能是被挑拣下来的。”
正因为此,大量使用聘用人员而非编制内人员,成为当前医院通用且盛行的用人法则。
夯实基础好“扬帆”建机制、夯基础,从解决看病难看病贵问题出发,向基层倾斜
从省编办推动建立编制周转池制度的初衷看,周转池编制意在实现公立医院管理规范和用人自主,是公立医院编制管理创新的重大实践,也是全省深化医改的重大课题。目前,这项工作已经从当初的3个试点市,推广到全省16个地市。
“既然这项工作一定要做,省市领导也比较看重,那我们就要想办法把它做好。”市卫健委人事科科长孙林表示,当前工作推进过程中出现的瓶颈问题,只有面对它才能克服它。
一份《关于落实公立医院编制周转池工作的情况汇报》,在客观分析并梳理出相关问题之后,逐个提出了解决方案——
其一,在打消医院“支出负担过重”的顾虑方面,建议市财政对公立医院缴纳的养老保险和职业年金给予一定补贴。这点不难理解,毕竟公立医院姓“公”,财政支持不能在公立医院的公益性中长时间缺位。
其二,在提高医护人员积极性方面,鼓励医院出台相应的人才管理机制。言外之意,通过对在编人员给予政策倾斜,比如同等条件下优先竞岗任职、参加培训、推荐入选专家库、评选荣誉称号等,以此进一步放大编制管理的效应,调整人才队伍梯次,优化医院人员结构,稳定人才队伍。
其三,在人事招聘的程序和时间约束方面,积极探索度具有公立医院特色的更为灵活的招聘政策。具体点说,就是以“一院一策”差别化编制政策为前提,以落实事业单位用人自主权为导向,最大程度简化人员招聘流程,根据医院需要对招聘计划实行动态调整、实时招聘。
“以上几点,需要通过建机制来实现。如果做不到,编制资源的使用效率和运用效果就很难达成所愿。”在孙林眼里,激活以编制为牵引的人才工作机制,变一直以来编制使用的瓶颈问题为编制使用的正向激励,还有很多工作要做,需要相关部门协同配合。她说,就当下而言,身为卫生主管部门,所能做的就是想办法向人社部门争取个“权限”,看能否在人社部门的监督下由卫生系统自己组织医务人员招聘活动。
在高度认同多渠道招聘和简化招聘程序之外,袁长江从另一个方向为周转池编制指明了一条出路:从打造区域医疗中心的高度立意,从解决看病难、看病贵的角度出发,将周转池编制向基层倾斜,有利于缓解县级及以下公立医院招人难与留人难的两难窘状,夯实基层医疗机构的人才基石,提升基层医疗服务水平。“如果在市级医院很难发挥它‘锦上添花\’的激励作用,那么,倒不如干脆下沉到基层去‘雪中送炭\’了。”
从固镇县卫健委反馈的信息看,两所县级公立医院已经在省编办批复使用的编制周转池数额内,进行了公开招聘。去年至今,除3名硕士毕业生通过绿色通道直接入职入编外,另有19名高校毕业生通过校园招聘纳入两院编制周转池,80人通过公开招聘纳入编制周转池。
“接下来,我县还将继续公开实施高级人才引进、校园招聘、编制周转池招聘和社会化用人招聘工作。”固镇县卫健委主任单明对编制周转池制度作出充分肯定,他认为,在县级及以下公立医院人才不断流失的情况下,周转池编制从某种程度上能起到吸人才、稳队伍、安民心的作用,也有利于推动医院形成人才标准,建立科学用人机制。同时,在工作推进过程中,有关“门槛设置过高”、“工作缺乏指导”的感受也比较深切。
他说,县级医院长期饱受“招不到人、留不住人”困扰,而周转池工作对入编人员的专业技术资质与学历条件门槛设置过高,如护理人员要达到本科以上学历,又使县级医院陷入到“有编招不到人”的尴尬境地。同时,周转池制度是全省首创,没有学习借鉴对象,更让作为试点县的固镇缺乏工作指导,处于“摸着石头过河”的状态,在具体工作推进中难免出现偏差。
为此,他有意借助媒体向上级部门喊个话:能否根据县级公立医院发展需要和用人现状及需求,适当降低周转池编制人员进入门槛,以调动基层医院的积极性,使医院有编可用、有人能进,真正把周转池编制用活?上级业务部门能否以会议、培训、经验推广等方式,加强对下级单位的业务指导,推进工作更好开展?
事实上,医疗机构的最末梢——乡镇卫生院也迫切需要人才补给,与县级公立医院编制周转池制度相配套,压茬推进“县级统筹、乡镇所有、统一使用”的乡镇卫生院编制周转池制度,推动优质医疗人才资源下沉,也是未来需要考虑的方面。
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