县域崛起的“淮安秘诀”
盱眙小龙虾。周海军摄
金湖县金石机械公司。陈义宝摄编者按
上月底,本报“对标中心,蚌埠怎么干”采访小组,来到淮安,实地探访淮安整建制化县为区的洪泽,采访该市发改委有关负责人、淮阴师范学院的专家,深入探究淮安在发展县域经济方面的思路、做法和经验。
“我们应该登高望远,跳出蚌埠看蚌埠,把蚌埠放在全国全省的大格局中来考量。”今年2月11日,在新时代新担当大讨论动员会上,市委书记汪莹纯如此强调。昨天,市党政代表团奔赴徐州,为蚌埠发展取经。
同为淮河生态经济带核心城市的淮安,正在逐梦苏北重要中心城市。于是我们把走出去、跨区域采访的第一站放在了淮安。通过我们深入对淮安县域经济崛起秘诀的探寻,以期对蚌埠补齐县域短板,壮大经济总量有所助益。
下一站,我们将把目光转向省内的芜湖或身边的徐州,看看徐州传统产业的转型之路,触摸芜湖园区的“强健体魄”。
同饮淮河水,苏皖一家亲。本就是友好兄弟市的蚌埠与淮安,因一条上升为国家战略的“淮河生态经济带”,走得更近了。
共叙淮河情,对标学先进。同处省域北部地区农业大市,淮安2017年的GDP是蚌埠的2.15倍,人均GDP高出蚌埠22870元,其中,前者的县域经济贡献率占六成以上,后者只占四成。跳出蚌埠看蚌埠,前者是苏北重要中心城市,后者正积极打造“两个中心”,前者成后者对标对表的对象。
农业大市如何做大做强县域经济?3月29日一早,采访组一行驱车走进270公里开外的淮安,以走访、座谈的形式开启淮安县域经济崛起的“秘诀之问”。
从“一片规划”到“多规合一”
“过去是多少个规划就有多少张皮,相互间不衔接,现在讲求全域规划、多规融合,并且规划一制订,就是奔着实施去的”
在江苏,苏南、苏中、苏北三大板块,是历史的也是现实的省域三大经济拼图,按综合实力分,苏北当属第三方阵。位于中北部的淮安,在苏北地区处于居中位次。2011年,《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》,为淮安量身打造了个性政策扶持,从省级层面确立了淮安的发展定位。
苏北重要中心城市怎么建?身为传统农业大市的淮安,坚定明确了“向县域要生产力”的路径选择,“苏北十强县”、“全国百强县”曾一度成为淮安发展县域经济的战略目标。
站在当前回望,淮安市发改委综合处处长顾彪用“总体发展速度快、指标增速快”“开始从较大向较强迈进”来描述当地的县域经济状况。他说,近些年特别是“十二五”以来,两届党委政府提出的规划先行、多规融合,已经成为淮安县域发展十分科学的理念,也是最可宝贵的经验。
“过去坊间流传一句话:‘规划规划,一片规划,嘴上说说,墙上挂挂’,有多少个规划就有多少张皮。”顾彪坦言,自“十二五”开始,淮安制订的每一个单项或专项规划,都以城市总规和五年行动计划为遵循,做到全域规划、多规融合、相互衔接。最关键的一点,是每一项规划的制订都奔着实施而来,真正做到了“一张蓝图绘到底”。
“无论是市委决策、人大监督,还是政府汇报,或做市民解释,抑或是各项指标的安排、重点任务的部署,都必须以规划为蓝本,具体推动执行。县域发展也一样:放在淮安全市经济发展大的格局中通盘考虑、统筹安排,不搞小圈子,拒绝同质竞争。”
顾彪认为,这么做既是引导,也是推动,还是强制,十分有利于推动全市上下一盘棋,齐心协力助力苏北重要中心城市建设。
从他的介绍中我们了解到,淮安在2014年成为全国市县“多规合一”6个地级市之一,在此之后,通过“一个市县一本规划一张蓝图”,很好地解决了原来各种规划自成体系、缺乏衔接甚至相互冲突等问题。同时,借助全域规划的空间管控能力,明晰了南部、北部“两片”即除中心城区之外的县域开发格局。
具体为:南部用来承接长三角核心地区产业转移以及对接沿江开发,重点吸引苏南地区投资和产业转移,最终形成市域南部先进制造业、高新技术产业以及教育研发产业集聚发展空间。北部主要对接沿海开发战略的重点产业,重点开辟对接沿海开发的新兴制造业增长区。
全域规划是这么为县域设计发展路径的,县域也是遵照全域规划要求这么落实的,两者配合之下,最终促成了淮安县域经济从“不大不强”到“较大向强”的转变。
一张蓝图一盘棋,用全局思维发展县域经济,在淮安已是共识。在蚌埠,尽管五年前也曾提出过“以主城区与三个县城连接的国省干道及沿线地区构建蚌怀、蚌固、蚌五市县统筹发展带”思路,但比照淮安这种用全局的战略的眼光来谋划县域发展、让城区与县域捆绑发展的思想和行动,却泛善可陈。
从“一县一策”到“一县一特”
“县域经济是行政区经济,容易相互竞争。‘一县一题’重点扶持事项为县域经济发展‘添薪加火’”
“规划先行”,明晰了思路,指明了方向,但县域经济到底如何向前推动?
淮安的做法是:突出改革创新,主动承接辐射,加强分工合作,积极构建特色化、专业化、规模化经济板块。
特别值得一提的是,2013年-2016年,淮安为县域发展制订了三年行动计划,并以“一县一策”、“一县一题”的扶持力度,为县域经济发展破局。
也就是说,连着三年,市委市政府每年都要帮助每个县解决一个问题,办成一件实事。这个问题必定是特别棘手的,仅靠县级力量解决不了的,需要市里乃至经由市里请求省里给予支持解决的问题。而这个问题的最终结果也只能是一个:达成目标。
行动实施一年后,当地媒体即以“好钢用在刀刃上”为“一县一策”“一县一题”重点扶持事项作出褒扬与肯定。时隔四年,顾彪在接受采访时,也从两个维度总结了这种扶持方式的积极性:以前普惠式政策,将有限的资金盘子撒到县里,其实跟没撒差不多,没多大实际效果,况且上面制定的政策,到下面能不能执行也两说。但“一县一策”不一样,可以让上下都有积极性——县里的困难得以解决,县里兴致高；市里帮办解决了老大难问题,市里也有成就感。
三年行动计划扶持县域发展,仅限于此吗?当然不是。淮安人很清楚,市级层面一对一的结对帮办,充其量只能算是给县域发展锦上添花。激活县域经济的驱动力,关键还得是自身造血功能。
怎么造血?淮安借鉴了外地做法,先把县城发展起来,用先发展起来的县城辐射带动周边其他区域,最终实现共同发展。
为此,淮安跳出县城说县城,提出“四副多点”概念,即以四个县城为载体的市域次中心城市,并按照“一县一特”原则确定四个不同定位,让县城向市域大的层面靠拢。具体是:将涟水县城建成新兴工业城市和生态宜居城市、苏北平原地区城乡统筹示范区；将洪泽县城建成长三角地区湖滨旅游度假城市、滨湖地区城乡统筹示范区；将盱眙县城建成江淮平原山水文化旅游休闲名城、南京都市圈北部门户城市；将金湖县城建成长三角及南京都市圈北部水乡园林城市、苏北水乡地区城乡统筹示范区。
这种各有侧重、各具特色的定位,与淮阴师范学院教授、淮安市县域经济发展研究中心主任何伟的研究理论较为一致。他认为,县域经济是行政区经济,容易相互竞争,应该以全市为一个整体,尽可能打破以前县域间同质化竞争局面,以都市区经济取代县域经济。
“同时,身为传统农业大市,尊重农民首创精神,鼓励农民敢想敢试,并给予适当的支持和引导,也是推动县域经济发展的一个可行路径。”何伟举例说,盱眙县的龙虾特色产业就是这样形成的。
相较淮安,蚌埠对县域板块的支持步伐显然要晚一些,力度也小很多。去年出台的促进县域工业经济加快发展的专项政策,看上去也是“普惠多过实惠”。而说到龙虾产业,蚌埠的遗憾已经不能用三言两语言说。
从借力打力到园区共建
“淮安县域经济发展的实践,充分借助了国家、省、市的政策、平台和战略部署,未来,借助外力仍是淮安发展县域经济的抓手和突破口”
“淮安县域经济发展的实践,充分体现了‘借力打力’。”在近两个小时的座谈中,淮安市发改委综合处处长顾彪反复强调这一观点。在他眼里,想方设法挤进国家、省、区域发展战略或规划,并借此放大各类政策效应,是淮安发展区域经济的重要抓手和突破口。
比如,借助国家和省级层面的战略机遇,向东全域融入江苏沿海开发、向南联动长江经济带发展、向西拓展淮河生态经济带、向北对接沿东陇海线经济带；借助新型城镇化和城乡一体化的推进,主动寻找国家省市有关美丽乡村、特色小镇、乡村振兴政策的衔接点和落点。特别是借助江苏支持淮安发展的“23条”意见,“拿着令牌当尚方宝剑”,变相地“置换”了很多“23条”之外的扶持政策。
为什么说是“拿着令牌当尚方宝剑”?原来,和很多地级市一样,省级层面支持发展的政策难落地,拿到手的“杯水车薪”也让淮安饱尝“无米之炊”烦恼。但是,淮安又和很多地级市不一样,它不听之任之,而是变通思路,拿着“23条”作为重新谈判的资本,变相地争取其他能落地、好落地的政策扶持。“别看淮安发展不算快,但创造经验绝对还可以。”顾彪坦言,淮安县域经济发展的实践,充分借助了外部资源和外来优势,借鉴了国家、省、市的政策、平台和战略部署,从而获取了源源不断的外部推力。“当前,‘向上向南向前’借助外力,仍是淮安发展县域经济的抓手和突破口。”
事实已经具有说明力。江宁经济开发区淮阴工业园、江苏国信集团淮安工业园、南京高新区洪泽工业园、南京经济技术开发区涟水工业园、南京雨花盱眙宁淮新兴产业科技园……这些打破市域地理界线的共建园区,为淮安县域经济发展插上了“腾飞之翼”。
“我们的共建园区,打破了现有园区‘点对点’合作限制,从两市市级层面统一整合资源,并按照产业关联性有序转移,形成产业转移和转型升级合力,通过产业集聚做大做强产业链条。”淮安市发改委主任黄克清在充分肯定南北园区共建的模式和路径后,也对合作园区的产业做了极致思考。他认为,产业是发展的根本,是县域经济崛起的“脊梁”,一个地方有什么发展优势,产业架构需要科学规划和顶层设计。
于是,通过产业引导,淮安布局了淮阴区软件园、盐化新材料产业园、江苏食品科技产业园、沿淮金线现代农业科技园等,还有7个产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力的重点镇。这些都是宁淮合作“定制”出来的产业风向,多年过去,已经很好地辐射并带动了周边区域融入宁淮挂钩深度合作发展。
当南北结对合作的东风吹进蚌埠,蚌埠铜陵现代产业园曾经被寄予厚望。令人惋惜的是,2018年7月20日,蚌埠铜陵现代产业园被核准撤销,整体并入固镇经开区,加挂“蚌埠铜陵(固镇)现代产业园”牌子。
同样的境遇,不一样的命运。个中缘由,经济一线的公职人员一定都懂。
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