产业集群：2019年地方竞争的新赛场
在国家提出“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”，国家发改委、工 业和信息化部、商务部等部门根据现有各类工业园区转型升级的情况，研究制定了培育产业集群、推动其高质量发展的指导性文件。赛迪智库规划研究所对 3 月份全国 31 个省（自治区、直辖市）发布的 2019年政府工作报告进行梳理，发现“集群”成为各地方政府工作的重点，提出了集群发展目标和实施路径。
一、“集群”成为 2019 年地方政府工作报告中的高频词汇
对全国 31 个省（自治区、直辖市）发布的 2019 年政府工作报告，以“集群”为关键词进行统计分析，显示： 一是 24 个地方政府提出打造集群。有 24 个地方明确提出集群打造计划，占比达 77.4%，但表述不同。
其中，北京、甘肃、福建、湖南、云南、辽宁关注“产业集群”，如湖南提出壮大工程机械、轨道交通、航空发动机和电子信息、新材料，以及消费品工业产业集群。重庆和山西强调“支柱产业集群”，如重庆提出要巩固提升智能产业、汽车摩托车两大支柱产业集群。
青海、山东、河南发展“优势产业集群”，如山东提出壮大十强现代优势产业集群。河北、吉林、广西聚焦“特色产业集群”，如河北提出辛集皮革、定州体育器材、白沟箱包、安平丝网、邢台铸铁炊具、清河羊绒等特色产业集群。
湖北、山西打造“高成长性产业集群”，如山西提出打造新一代信息技术、大数据、物联网、增材制造、通用航空、节能环保等高成长性产业集群。陕西、安徽发展“战略性新兴产业集群”，如安徽提出扩大智能家电等产业优势，加快形成具有国际竞争力的产业集群。天津、浙江、湖北、江西、江苏、广东、新疆打造“先进制造业集群”。如湖北提出加快打造信息光电子、智能网联汽车等世界级先进制造业集群。
二是集群的主导产业重叠度较高。从产业角度分析，发现各地发展重点集中在信息技术、汽车特别是新能源汽车、新材料、生物医药等产业。提出打造集群的 24 个地方中，北京、天津、湖北等 13 个地方明确提出大力发展信息技术产业集群，占比超过50%；上海、重庆、广东等 13 个地方将汽车产业作为集群发的主攻方向之一，占比也超过 50%；四川、江苏等 9 个地方提培育生物医药产业集群；山西、陕西等 9 地提出培育新材料产业集群。
各地方政府打造集群的主导产业 （图）三是地方政府多措并举培育集群。各地区为做大做强集群，采取了多种措施。增强集群技术创新能力是上海等 20 个地方在培育集群中普遍采用的措施。
如，广东提出建设高水平科技创新平台，壮大具有国际竞争力的创新型产业集群的目标。各地同样重视加强产业链上下游企业协同，四川等 16 个地方明确提出推动产业扩链、补链、强链，延伸产业链条。如，安徽以提升产业链水平为目标，在电子信息、新能源汽车等优势领域加强补链型、延链型项目建设，加快形成产业集群。
二、几点思考和建议
地方政府把打造产业集群作为推动制造业高质量发展的重点，表明了产业向集聚集约集群化发展的共识。
但从政府工作报告表述看，存在两个突出问题。
一是产业集群培育和各类园区发展之间缺乏相关性。大部分报告中，产业集群和园区发展的表述相互独立，甚至分布在不同的重点任务中，缺乏内在联系，反映一些地方政府在“集群”和“园区”关系上的认识有误区。
实际上，培育集群应优先以现有较为成熟的园区为基础和核心载体，转变园区管委会为主导的政府管理模式，突出市场主导作用，政府主要做好集群发展规划、行政服务、政策鼓励等方向性、引导性工作，积极引导条件较好的园区向集群化方向发展，增加企业间的黏性和互动，打造集群生态和共同体。
二是培育重“产业”轻“集群” 。从各地产业集群培育目标表述上看，重点在产业发展，或强调产业影响力，比如世界级；或强调产业规模，比如万亿级；或强调提升产业链水平；或强调技术引进和攻关等。但对集群的组织变革、内生动力、管理模式、开放合作关注度不够，也缺乏相应的措施。针对上述问题，提出两点建议。
1.产业集群发展要优先依托现有的各类产业集聚区，推动其向产业集群转型升级。
产业集聚区一直是区域经济的增长极，企业无论是出于交通区位的选择，还是抢占市场的需要，或者是利用当地的资源条件，在特定区域大量集聚产生规模经济，企业和地方经济都由此得到发展。
但进入经济新常态，这些具备一定基础和条件的产业集聚区，如果延续过去招商引资吸引更多企业落地的规模和数量增长模式，很难实现从量变到质变的竞争力跃迁。
要推动现有产业集聚区向产业集群的转型和高质量发展，一是充分发挥现有企业集聚形成的产业基础优势，通过建链、补链、强链，实现产业链上下游企业的纵向合作和相关产业链之间企业的横向互动，形成纵横交错的企业协同网络。
二是大力建设公共服务体系，促进劳动力、资金、创新要素的自由流动和互动共享，加速大中小企业、科研机构、高等院校、政府协会等不同主体之间从物理相邻向化学相融转变。
三是推动产业集聚区与区域经济协同发展，壮大生产型服务业和生活性服务业，打造开放包容、合作共享的区域生态，增强产业根植性，提高产业竞争力。
2.产业集群发展除了做大产业规模、提升技术水平外，更要关注政府职能转变、集群组织变革、建立网络化体系。
集群发展不能简单等同于产业发展，两者最大区别在于产业发展重点是通过技术进步促进产业壮大，但集群发展重点是通过建立网络化组织加速信息交流互动进而增强创新活力。
高效的网络化组织体系可在更大程度上和更广范围内激活产业集聚区内各类要素资源，优化要素配置、改善供应关系、提高创新效率、扩大开放合作、增加集群产出。产业集聚区向集群转型的核心在于能否实现各类主体从物理相邻向化学相融的转变，只有当集群内主体数量达到一定“临界值”，才可能发生“核聚变”，而主体类型的多样性会加速“核聚变”发生。增加主体数量和多样性是集群培育的第一项工作。
除此之外，要大力引进和培育高校、科研机构、行业协会、中介组织、金融机构等多种主体类型。增加各类主体之间联系的渠道和便捷性是集群培育的第二项工作，比如大中小企业之间的供应链关系、企业和科研机构之间的产学研互动、政府和企业之间的信息共享等。第三项工作是建立集群网络的协调机制，政府积极引导集群促进组织的自治理、企业的层级治理和行业规范，形成高度自治、网络化、开放性的组织体系。
（本文作者樊蒙、程楠系赛迪研究院研究员）
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