长宁县集体土地违法行为的现状及管理对策
最近，长宁县国土资源局对全县范围内的违法违规用地情况进行了清理，发现长宁县集体土地违法行为有蔓延趋势，成为各级领导高度重视和社会各界广泛关注的热点、集点问题。积极探索、解决集体土地的违法行为，处理好保护与发展的关系，对于维护人民群众合法利益、促进县域经济发展具有十分重要的意义。本文重点就全县范围内农村集体土地违法行为的种类、后果、产生原因和处理对策作出分析，探索建立解决问题的长效机制。
一、农村集体土地违法行为现状
（一）违法行为的高发区域
1、城乡结合部。特别是农权村、农利村、大坪村、曙光村、顺江村等。
2、小集镇规划区。如大田村、新生村、高坝村、金鱼村等。
3、公路沿线。主要是宜长路、江长路、合珙路、三慈路以及李沙公路两侧。
（二）违法行为的种类及表现形式
1、私下买卖、圈占土地。业主以高于国家征收土地补偿标准数倍的价格，与村组、农户私下协商土地，面积从几百平方米到数亩不等。有的业主取得土地后，修建临时仓库、货场等，实质是圈占土地。
2、私下转让土地，修建小产权房。例如有的业主向农民高价购买未使用的土地或农民的宅基地，面积较小，一般200平方米左右，用于新建或改建住宅，层高37层不等，留一定面积自行居住，剩余的销售获利。
3、以联建房屋为名，违规开发经营房地产。有的业主 与当地农户或被拆迂户进行协商，打着危房改建或集中居 住的名义，面积一般在200至1000平方米不等，由多户农民提供房屋、土地，由业主投资共同开发。在返还农户部分房屋后，业主以商品房形式向市场出售，均价较市场价稍低，而且业主私下向买主承诺能办理土地证和房权证。
4、以欺骗形式违规建房。主要表现在：有的农户以分户、户口迁入或地质灾害搬迁为名，不经批准，自行建房，原宅不复耕，形成事实上的一户多宅；有的以出入方便为由，在公路旁边和集镇区乱修乱建；有的占用景区资源，修建苗圃或农家乐。
（三）后果分析
1、违法者视行政许可为无物，依法用地的观念淡薄，挑战土地用途管制制度，破坏土地利用总体规划、城市规划及景区规划，打乱规划的功能设置，影响县城整体形象弱化城乡环境综合治理成果。
2、土地转让及建设行为逃离有关部门监管，无序流转，权属不明，产权混乱，乱修乱建质量低劣，形成管理真空，建筑安全状况堪忧，留下长期的社会隐患，特别是集体土地非法入市，造成土地资产严重流失。
3、扰乱正常的房地产开发经营市场，增大城市开发中征地拆迁安置成本，间接抬升房价，影响城市开发进度。
4．厂一社矛盾不断增加，影响招商企业和合法矿山生产经营秩序，破坏投资环境；违法者形成利益共同体，暴力抗法或群体闹事，阻扰行政执法，破坏社会稳定，影响政府的政令畅通。
二、集体土地违法行为原因剖析
违法行为的产生和蔓延有着复杂的背景，从社会、经济、监管等角度进行分析，主要有以下原因：
1、社会因素。城市化进程加快，分散居住的人口向上述区域急剧集中，人口膨胀必然带来土地承载压力过大，而土地的报批指标和开发进度不能满足需求，供需矛盾尖锐。
2、经济因素。有的农户认为政府征收价格低，乐于私下高价买卖土地；小产权房因避开了土地出让和监管成本，与合法开发楼房存在很大价差，利益空间大，满足了部分人的购买需要；部分农民无力修建新房，依托外来业主与其联建房屋，约定出资和分配比例；在征地拆迁中对补偿安置政策把关不严，造成部分拆迁户逐利冲动，采取多种形式骗取补偿。
3、监管因素。相关职能部门失职，监管不力，服务观念不强，该审批的不及时审批，各自为政或互相推诿，审查程序不严格，造成事实上的先建后批，人为引发违法案件；个别人员法制观念淡薄，唯利是图，内外勾结，利用权力寻租，乱发证、乱颁证，甚至有个别机关人员、镇村干部等，介入非法利益格局，为违法者出谋划策或直接指使；执法不力，巡查不及时，放任违法行为的滋长蔓延。
三、集体土地违法行为处理对策
1、堵疏结合，分类处理。在“堵”的方面，逐步开展以村、组为单位的清查行为，摸清家底，进行针对性的处理：对在建的无手续建设行为，一律停工，并启动调查处理程序；对己建的，符合土地和城市建设规划，不造成二次拆迂的，依法立案没收，配备用地指标后，按基准地价上限挂牌出让，缴清各种规费、税费，以国有资产处置方式完善手续；对已建的不符合土地利用规划和城市规划的，依法立案查处并实施拆除。在“疏”的方面：一是规划要公开透明，充分发挥社会监督作用。规划要在一定期间保持不变并严格执行，要破除认为公开土地利用总体规划或城市建设规划会引发乱修乱建的思想，让社会各界了解规划的功能设置，为堵住违法行为奠定社会基础；二是在规划中应充分考虑农村集中居民点的设置问题，切实保障群众的合法权益，防止群众乱修乱建；三是加快小城镇的建设进度，分流居住人口，减小重点区域的人口压力，客观上减少违法行为。
2、严格程序，规范许可。严格把关土地审批的准入条件，占地行为必须先报批后建设；理顺申请一受理一审核审查一决定的审批程序，明确审批环节中经办人、分管、主管人员的职责，实行责任追究和限期办结制度；接件、颁证统一由政务中心窗口进出，禁止申请人到行政审批机关送件办证，在一定程度上杜绝权力寻租；查处案件遵循处理一治理一一再办理的原则，即对巡查中发现的违法行为，一律先实施行政处罚，治理恢复土地原状后，再按合法程序申报办理，杜绝以罚款或补办手续代替行政处罚，维护法律的严肃性。
3、健全机制，依法打击。一是建立健全巡查执法机制。国土资源和住建等部门负责督查和重大案件的查处，每月定期对巡查中发现的问题进行通报，并责城乡镇人民政府和相关部门反馈查处结果，并由国土资源部门向同级政府报告和向监察部门备案。二是建立土地、监察、公安、检察、法院等部门组成联席会议机制。对占用基本农田5亩以上，耕地lO亩以上，其他土地20亩以上，非法获利50万以上之一，已构成非法转让、倒卖土地使用权罪构成要件的，或违规开发经营房地产的，依法启动刑事责任追究，及时移送公安机关侦查，并本着既处理事，又处理人的原则，追究相关人员责任。三是建立完善的行政强拆与司法强拆相结合的工作机制。四是建立问责机制。实行审批倒查制度和督办督报制度，按监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部地15号令要求严查主管部门和属地乡镇人民政府管理中的失职、渎职责任，并适时把村组干部列入问责范围，禁止村组干部参与违法的土地协商或在协议上加盖村组公章。
（长宁县国土资源局副局长 邱林）
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