实施税收风险管理降低纳税遵从风险
面对日趋复杂和多变的税收管理环境，使税收征管面临着新的挑战和风险，对税收管理工作也提出了更高要求。如何使有限的征管资源实现最优配置，有效防范税收流失风险，最大限度地减少应征税收和实征税收的差距，需要我们树立科学的税收发展观，充分运用国际上先进的风险管理理论和方法，实施税收风险管理，促进纳税遵从，规范税收执法，不断提高税收征管质量和效率。
一、税收风险管理的背景形势
目前，我国社会经济总量迅速增长，市场经济结构和主体发生深刻变化，中国与世界的相互联系与影响日益紧密和广泛，中央提出了“深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，注重民生，实现经济社会又好又快发展，建设服务型政府”等一系列方针路线。而税务部门作为组织财政收入、调控经济的政府部门，在新形势下面临重大挑战。一个重要的挑战是，纳税人数量大幅度增加，企业组织形式、经营方式也呈现多样化趋势。近十年间，全国纳税人平均年增长5%-10%，跨国、跨地区、跨行业的企业集团大量涌现，另一方面，由于信息技术的迅猛发展，电子商务的交易模式给税收征管提出了更高的要求。传统的税源管理方式已难以适应，人海战术、以票管税等管理方式已不能适应现代化管理的需求。
国外已经有了风险管理的相关规定，目前OECD组织各个成员国，几乎都已经开始推行税收风险管理，2004年，美国COSO委员会提出了《企业风险管理框架》；2004年，OECD组织发布了《纳税风险管理：提高和改进纳税遵从》指导意见；2006年，欧盟制定了《税收风险指引》。
我国的税收风险管理在
部分省份、局部工作实践活动中有了不同程度的开展，各有成绩，各有特色，在风险管理理论和方法的应用方面做了一定工作和实践探索，应当给予高度评价。但是就全国范围而言，由总局导向的、统一安排部署的、覆盖全国的税收风险管理活动，还是刚刚开始。从这个现实出发，对税收风险管理理论和实践的研究，整体上还处在摸索阶段，还没有形成完整的税收风险管理体系。2002年，国家税务总局在《中国税收征收管理战略规划纲要》中，首次提出在税收征管中引入风险管理的理念，2009年，国家税务总局制订了《大企业税务风险管理指引（试行）》，只是拉开了在我国税收领域实施风险管理的帷幕。
二、税收风险管理的内
涵
国际标准组织(ISO)风险管理技术委员会于2009年正式公布的《ISO31000：风险管理原则与实施指南》一文对风险做了如下界定：风险是不确定性对目标的影响。关于税收风险可以从两个角度来理解：第一，从税收职能角度看税收风险，主要是指实现税收职能过程中的不确定性。如果税源发生突发性变化，税收收入出现大幅下滑，无法满足财政预算支出的需求，从而就形成了税收收入风险。经济决定税收，税收反作用于经济，税收政策会深度影响企业和居民的行为，如果税收政策复杂多变或因循守旧、不能应时而变，其执行效果可能会与宏观经济调控方向相背离，从而就形成经济调控风险。第二，从风险形成原因看税收风险，主要有以下两类：一是内源性税收风险，二是外源性税收风险。内源性税收风险主要是指由于税务系统内部的各种不确定因素造成的税收风险。例如，由于税收制度不完善导致的税收收入流失风险；在税收活动中存在瞒报、浮夸等造成税收
“空转”而引起的虚假运行风险；因不合理的税收优惠导致的税式支出风险。外源性税收风险主要是指由于税务系统外部的各种不确定因素引起的税收风险，如社会经济运行风险、技术风险、自然风险、政治风险等。
OECD组织在《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》文件中对税收遵从风险做了定义：在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性。为此，OECD采用纳税人不遵从行为导致税收损失发生的大小和损失发生的概率两个指标进行衡量和评估。OECD对税收遵从风险所做的定义其实指出了进行纳税遵从风险管理的方法和路径，即：识别损失的大小和发生的可能性，这一点对我国税收风险管理具有极高的参考价值。所以，对税收风险管理的含义是：税务部门以税法遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限资源不断降低税法遵从风险、减少税收流失的过程。
三、税收风险管理的流程机制
按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理流程机制主要包括：战略规划、风险识别、等级排序、应对处理和绩效评估，这几个重要环节之间，基于统一的税收风险管理流程，专业分工清晰明确，相互衔接协调有序，持续改进循环发展，共同构成了税收风险管理的运行机制。从税务机关整个管理运行体系看，风险管理流程与税收管理业务流程的全面融合，就是构建了一个以风险管理为导向的税收管理运行体系，税收风险管理
模型及流程的应用，对税务机关税收管理体制机制的优化和完善，税收管理职能的转变、资源配置策略的选择，以及税收管理方式的改进与转型等，都会产生深刻的影响。
1、战略规划。从整个管理体系的角度看，研究制定风险管理战略规划是整个风险管理的基础性环节，它是管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等做出的具有系统性、全局性的谋划；并为规划的实施提供各种组织、技术、资源等方面的保障。
2、风险识别。风险识别是税收风险管理流程运转的基础性步骤，其在整个风险管理流程中的主要任务是，基于目标规划寻找税收风险发生的可能领域，识别税收风险发生的具体目标，回答税务机关将面临什么样的税收风险，这些风险与哪些纳税人有关等问题。风险分析识别的对象包括：宏观或战略层面和微观或操作运行层面的风险分析识别。
3、评级排序。风险管理理论认为，不是所有风险都需要加以解决的。有些风险可以规避，有些风险可以容忍，而那些对组织战略目标实现产生重要影响的风险，则必须以科学理性的方式积极加以应对。资源的有限性决定了风险估算以及风险等级确定的必要性；风险评级排序环节在风险管理流程中，就是对已识别风险进行等级估算和排序，帮助税务机关确定哪些纳税人是必须优先应对的，它是风险识别与风险应对之间一个承上启下的环节。
4、风险应对。风险应对在整个风险管理流程中，是对风险分析识别、等级排序结果做出反应的环节。风险应对的根本目的不是要尽可能多的发现问题，尽可能多的实施惩罚，而是为了防止类似的不遵从行为尽量不要再发生，归根到底仍然是为了最大限度地提高遵从度。可将风险应对分为三个具体环节：首先是分析影响纳税遵从度的因素，其次是分析纳税人对遵从的态度，最后是建立多元化的均衡策略选择机制。风险应对的鲜明特点在于，改变对不遵从纳税人一律实施惩罚的传统策略，强调必须根据不遵从行为的潜在影响因素，建立多元化的均衡策略选择机制。在具体的税收管理实践中，风险应对方法常常不是仅仅采用其中一种，而更多的情况是，采用不同应对方法的组合。
5、绩效评估。绩效评估是对风险管理运行状况进行的总结、回顾和评价，也是一个风险管理周期中的最后环节。科学的绩效评估可以为风险管理持续优化不断改进提供信息反馈，甚至对是否应当考虑使用替代战略提供决策参考意见等。科学的风险管理绩效评估不仅要关注投入与产出，而且要关注影响和结果，要坚持质量衡量与数量衡量相统一，结果评估与过程评估相统一，单项评估与多样化评估、综合评估相结合。
四、实施税收风险管理的有效措施
1、从实际出发，制定税收风险管理目标与框架。
我国税收风险管理有两大目标：第一，宏观管理目标，即评定税收制度本身的风险、税收政策调整对税收收入产
生的风险；第二，微观管理目标，即评定纳税人不遵从风险。两者是不可偏废的，当然，目前关注的重点是微观层面的税收风险管理，而更为薄弱的环节却是宏观层面的税收风险管理。风险管理的注定方向是扁平化、专业化，必须考虑全国税务大集中这一不可逆转的现实，建立与这一平台相适应的风险管理形态，也就是说，国家和省级重点税源企业至少要上提到省级来集中进行风险管理。第一，符合抓大放小，突出重点的原则；第二，可以有效提高数据利用的效率，减少成本；第三，有利于有限资源的优化，建立专业的风险管理团队。
风险管理的基本框架是：首先对风险管理对象进行划分类群，所有进入风险管理系统的纳税人按照规模（税源大小）自动分为A、B、C三类，分别代表国家级重点税源企业，省级重点税源企业，一般税源企业。其次，对已划分类群的风险管理对象逐一进行数据质量分析和评级。第三步，基于风险管理对象分类和数据质量评级结果形成有差别的风险特征指标库。第四步，对税收管理各个环节存在的风险点进行识别，进行评估排序及风险定级。第五步，根据税收管理工作的需要，实现灵活的评估结果展现和输出。第六步，进行风险应对处理以及过程监控和绩效评估。
2、完善税收管理体制，建立立体化的税收风险管理体系。
总局:紧密结合国家经济、政治的战略目标，建立国家级税收风险特征指标库，形成全国税收风险信息情报存储、交换、处理中心；识别宏观税收风险、国家级大企业的税
收风险、应对更多考虑的是法律制度性的遵从风险；总结全国风控中的科学技术、方法和典型案例，为全国全面实施风险管理提供指导。省市局:本地区税收风险管理目标规划和明确分阶段税收风险管理的工作重点，健全完善省市级税收风险特征库、本地区的宏观税收风险、省级大企业的税收风险，总结本地区风控中好的经验、方法和典型案例。县局以下税务机关工作重点是实施风险应对，纳税人较多的地区，县局也可直接承担风险等级排序工作，丰富充实风险分析识别的信息来源，提高风险识别的准确性。
3、发挥信息资源作用，建立一体化的税收风险控管信息平台。
建立覆盖税收管理全过程的流程管理信息系统，实施全过程跟踪监控管理。全面梳理税收执法和纳税服务事项，建立覆盖纳税服务和税收执法工作流体系。每个流程贯通受理、调查、审核审批等流程节点，监控条件设置严密，作业标准统一规范，程序步骤明确清晰，运转轨迹全程记录。各关联流程之间可以进行有机整合、无缝衔接，形成税务机关内部不同部门、不同环节、不同岗位之间相互监督制约的税收风险内控机制。
建立覆盖各级管理层监控决策系统，对税收管理全过程实施监控管理。充分发挥数据挖掘技术，进一步拓展外部信息交换能力，更加充分地支持税收宏观风险分析识别、微观税收风险分析识别和各类税收风险发生地趋势分析；通过各类分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。
建立风险管理流程各环节的风险管理支持平台，实施全过程规范操作管理。按照风险管理理念，把主要由各级管理层使用的监控决策系统与主要由一线税务机关使用的流程管理系统进行无缝对接。集中、抽取、整合流程管
理系统产生的税收管理全程记录、由综合调查工具存储的所有实地调查核查采集信息以及外部交换情报信息，为各级管理层在监控决策系统开展数据分析、风险分析识别，提供丰富的基础分析数据源。
4、完善税收法律制度，为全面实施税收风险管理提供法律和制度保障。
充分利用税收征管法修订的有利时机，充分吸收税制改革的最新成果，做好税收征管法的修订工作，增加有关风险管理内容，为实施风险管理提供法律和制度保障。一是进一步清晰界定征纳双方的法律责任，合理分配双方在税收管理活动中责任负担，简化税务机关的调查、核实、审批程序。二是进一步强化税务机关证据获取能力，进一步细化纳税人在资料真实性、法定资料保存、依法配合税收执法的法定义务，以及违反法定程序要求面临的法律后果。三是进一步明确涉税第三方提供涉税信息的法定责任。四是探讨直接赋予税务机关涉税违法案件刑事侦察权的可行性，提高税务机关充分运用各种税收风险应对措施的综合效能。
5、加强税收风险知识储备和人才教育培养。
税收风险管理要用到多学科的理论、方法和模型，也要用到数据仓库、数据挖掘、联机分析系统等计算机方面的知识，还要熟悉税收法律法规、征管规程和财务会计，是多方面知识的综合应用。所以，必须进行相关知识储备，知识储备的背后就是人的落实。既然信息资源可以整合，那么人的资源又何尝不能整合，要充分借助外脑，要与科研机构、大专院校合作，这是现阶段的最优选择。但是在更长远的时间内，还是要以内脑为主、外脑为辅，所以对系统内部人员的培训教育已成当务之急。
（作者单位：延安市地税直属分局）
郭东阳
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