自然资源资产化管理:化解保护与开发矛盾的必由之路
不望祁连山顶雪,错把甘州当江南”。自古以来,祁连山是我国西部重要生态安全屏障,是黄河流域重要水源产流地,是我国生物多样性保护优先区域。早在1988年,我国就已正式建立甘肃祁连山国家级自然保护区。然而,近些年的大规模采矿逐渐侵蚀了这座“母亲山”,以致植被破坏、水土流失、地表塌陷。2017年7月20日,中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》,直指祁连山存在违法违规开矿、整改不力等问题,上百人被严肃问责。
祁连山生态遭受破坏是生态环境问题的突出典型案例。它启示我们:对于自然资源的保护与开发应是在重视区域规划、强化主体功能区定位、优化国土空间开发格局的基础上,以最严格的生态环境保护标准实现自然资源资产化管理,由此化解保护和开发之间的矛盾,促进区域经济的可持续发展。
1.从“家长式”管理向“保姆式”管理的转变
自然资源的资产化管理是利用市场竞争对产权明晰的自然资源进行有效配置的管理方式。当前,我国的自然资源管理必须实现从传统的“家长式”行政性管理向现代的“保姆式”资产化管理的转变。事实上,自然资源资产化管理在经济学上的机制、意义和影响等同于改革开放初期家庭联产承包责任制的实行,即自然资源资产化后,通过保护相关产权权益,激励资源的经营者采取长期、环保、可持续的措施综合开发利用自然资源。
竞争、活跃、规范的市场机制和明晰、量化、稳定的产权制度是资产化管理得以实现的重点。自然资源的资产化管理必须依托市场机制的竞争性方能发现资源的真实价值,必须依赖市场机制的活跃性方能促进资源的流转流通,实现最优配置,也必须依靠市场机制的规范性来保障自然资源交易的公平、公正和公开。
如果说市场机制是自然资源资产化管理的机体血液,那么产权制度就是自然资源资产化管理的骨骼框架。唯有明晰的产权才是市场机制产生作用的基础,也只有量化的产权才能确保市场机制实现最优配置,且只有稳定的产权才能保证市场机制长期、有效、平稳的运行。
目前,从全国自然资源交易机制的建设方面看,农村集体用地流转的市场机制相较于其他资源交易的市场建设更为成熟。以安徽省宣城市旌德县为例,该县于2017年8月15日正式挂牌成立农村综合产权交易中心,该产权交易中心按照“交易平台+风险池+收储中心”三位一体的体系建设,有效实现了多功能、竞争性、活跃性、规范性的机制设计。
2.自然资源资产化管理应遵循“三重”原则
笔者认为,在推进自然资源资产化管理过程中,政府应遵循“三重”原则,即注重明晰产权、慎重量化产权、尊重变更产权。
首先,相关部门应当注重明晰产权,特别是明晰自然资源产权束的内涵。产权是由许多权利构成的,如产权的排他性、收益性、可让渡性等,这就构成了产权束的概念。我国自然资源除部分归属集体所有外,多数资源的所有权都属于国家所有。但在现实中,国家所有权往往被“虚置”,致使部分自然资源成为“无主之物”,进而造成资源的破坏性开采开发。为此相关部门必须对自然资源的所有权、经营权、收益权、处置权、监督权等权利、权益进行明晰,从而丰富自然资源产权束的内涵。
其次,相关部门必须慎重量化自然资源的产权束。自然资源本身内涵极其丰富,包括土地、水、矿产、森林、草原、海洋等。这些资源在数量的稀缺性、价值的效用性、利用的排他性、功能的多用性、开采的耗竭性以及经营的公益性等方面存在巨大差异,需避免在量化不同自然资源产权束内涵时采取“一刀切”的方式。为此,相关部门必须依据不同资源的不同属性量化产权束内涵,这不仅需满足科学性要求,还必须符合社会预期和满足基层需求。
再次,相关部门必须尊重变更产权。自然资源产权束一经明晰和量化,政府需尊重产权,慎用行政手段变更产权性质。如果政府随意更改产权束内涵,并形成社会预期,则自然资源的经营者将很可能使用竭泽而渔的手段,对资源采取短期的破坏性开发,造成生态环境的巨大破坏。
值得一提的是,水资源在各自然资源中属性最为复杂,会因区域性、均衡性、排他性等产生纷繁复杂的产权问题,因此,以“三重”原则管理水资源是未来自然资源资产化管理的难点、重点。近两年,安徽省宣城市旌德县依照调查、审核、公式、建档的程序建立了统一规范的县级小型水利工程登记档案。全县8992处小型水利工程产权均已明晰,管护主体和责任已落实,已审核颁发“两证一书”8992处。站在县域经济的角度,旌德县模式是我国水资源资产化管理的优秀案例。
3.如何加快实现自然资源资产化管理
当前,自然资源资产管理及其改革是我国生态文明及其制度建设的重要支撑。为加快实现自然资源资产化管理,笔者提出以下建议:
第一,要建立自然资源资产化管理模式,须加强课题研究,以明晰权利、量化产权。自然资源资产化管理所需工作兼具科学性、社会性和实务性。但在现实中,自然资源管理存在实务和研究结合不紧、顶层与基层交流不畅、法律与操作实情不符等问题。为此相关部门须开展更具理论性和实操性的政、产、学、研四位一体的课题研究,根据自然资源不同特性明晰产权束内涵,厘清产权相关各方权责,量化权利边界。
第二,为完善自然资源资产化管理模式,须健全流转机制,以促进产权交易市场建设。流转机制涉及两个方面,即从政府至个人、企业等经营主体的第一类流转,以及经营主体之间的第二类流转。针对第一类流转,相关部门需在明晰权利、量化产权的基础上,以兼顾自然资源经济效益和生态效益为原则,采取不同的有偿流转机制。对于第二类流转而言,政府需充分尊重各经营主体权利,允许各方自行协商解决,但相关部门必须做好相应认证、仲裁工作,维护产权交易市场的有序运行。
第三,为深化自然资源资产化管理模式,须加快制度创新,探索资源资本化管理模式。自然资源的资本化管理是以自然资源资产化为基础,依托资本市场,采取股权、债权、金融衍生品等工具手段,实现自然资源资产预期收益当期货币化的管理模式,具有更为高效的资源配置效率,将成为自然资源管理改革的必然趋势。这就要求相关部门解放思想,加快制度建设,促进自然资源开发利用产业的升级改造,创新资本市场与自然资源产权交易市场的结合机制,在防范金融风险的前提下,探索自然资源资本化管理模式。(据《光明日报》)
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