谁种地咋种地：绕不开的命题 ——对照一号文件看咸阳土地流转
2月20日，兴平南市镇一名农民在地里扬施土肥。随着城镇化步伐的加快，土地已经成为用之效益不高、弃之撂荒可惜的境地，谁来种，咋种好，成为一个现实问题。 本报记者 孟利明 摄
记者 孟利明 实习记者 任莹
核心提示
2013年中央一号文件明确：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农户、农民专业合作社流转，发展“家庭农场”；引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，加大社会化服务体系，改革农村集体土地产权制度，保障农业、农村的可持续发展，确保农民致富增收。咸阳作为一个农业大市，土地流转近年来方兴未艾，并且出现了多种形式的流转方式，为现代农业发展、创新农业产业化经营给出了深刻的实践。
2月20日，兴平南市镇杨村8组张晓涛谋算着今年他的养殖场，“去年行情不太好，今年准备换个品种，能把规模扩大点，或者直接在哪个公司的旗下，自己的风险就能少些。”
张晓涛是典型的“家庭农场”。自家建起了标准化的养猪场，而且有诸多的优惠政策恩施，他还想在规模上有所突破，“土地是一个‘硬杠子\’”。
在他眼里，如今城镇化迅速发展的形势下，能保存现在的土地已经是一种幸运了，土地是生存之本，是“命根子”，所以希望再有土地、再加规模是一种奢望。
“家庭农场是家庭联产承包的扩大版，只要农民对土地的使用权得到确认和维护，意愿得到尊重，那么规模经营才会有发展的根本。”咸阳市委政策研究室农建科科长时晓东分析说。
时晓东认为，对农民土地的确权，是农业、农村、农民问题的核心问题。
“一块地，种吧会把人拴住效益不一定好；进城，则会让大片的地撂荒。”时晓东说，而且谁去种，怎么样才能种出更好的效益，是当下一个更为现实的问题。
土地流转，咸阳一直在实践
咸阳在土地流转过程中，一直是一个先行者的角色。
截至2012年12月底，全市土地流转84.1万亩，流转面积占耕地总资源15.3%。
“土地流转加快了农业的集约化、规模化经营，为现代农业发展创造了一个广阔的发展平台，更为农民致富增收提供了坚强保障。”市农业局局长季志林认为。
咸阳土地流转，书写出现代土地改革的新篇章。
——泾阳县炜龙公司承包荒山1.27万亩，沿山耕地1900亩，建设了龙泉山庄。
——渭城区香港南华集团流转占用土地1.2万亩，石羊集团流转土地1500亩，发展了2000万只肉鸡养殖基地。
——山东张裕集团流转土地1078亩，发展葡萄酒生产、观光旅游和文化展示。
——淳化县陕西文冠果业科技有限公司承包荒坡6万亩种植文冠果。陕西瑞肽公司流转土地3000亩，种植中华随缘果。
——秦都区双照镇夏家寨村引进客商流转了4120亩土地，用于种植草皮和苗木花卉。
——杨凌本香企业在永寿县乔家官村和御驾宫镇九龙咀村流转土地538亩，发展生猪养殖。
土地流转，激发出咸阳大地的勃勃生机，也为咸阳广大农村群众带来了丰厚的收益。
2012年，咸阳市农民人均纯收入7464元，首次突破7000元大关，较上年增加1063元，同比名义增长16.6%，扣除价格因素，实际增长13.4%，高于全市城镇居民人均可支配收入增速0.7个百分点，这是从2010年以来连续三年超过城镇。
2013年一号文件明确提出：鼓励工商资本下乡，发展“家庭农场”，进行农业规模化经营等指向性的政策明示，而土地流转作为实施的主体，无疑，它的好与坏关系到整个农业、农村、农民的发展问题。
“农民经营主体的地位得到保障，工商资本才会进入，一些有资金和经验的公司和企业来发展规模农业，所以说，规模农业是发展城镇化的前提。”时晓东认为。
而从家庭农场到现代农业园区以及公司化的运营都是规模化经营的有效实践。
现代农业园区的主体是农业龙头企业、农民专业合作组织和专业种养大户，发挥龙头企业在资金、管理、加工、品牌和营销方面的优势，支持和鼓励企业入驻园区，安置更多的农民在园区就业。大力发展农民专业合作组织，鼓励支持合作社、农村种养大户、农民经纪人等通过土地、资金入股等形式参与园区建设。
就在2012年底前咸阳市又认定咸阳市秦都区鑫诚蔬菜专业合作社等31家合作社为咸阳市农民专业合作社百佳示范社。目前，全市各类农民专业合作社2073家，较审议前新增157家，成员总数17.5万户，带动农户57.4万户，省级百强社22家，市级百佳社131家。
专业合作社、农业产业化龙头企业作用的重视，咸阳市可见一斑。
泾阳县王桥镇北峪村村民把北原1200亩土地使用权流转给村委会，村委会再与日新农业发展有限公司签订合同，把使用权转交日新公司种植葡萄。赚到土地流转费，以后基地建成可以参与分红，现在村里人还在葡萄园打工。
企业就地找到了劳动力节约了成本，又消化本地的富余劳动力，像北峪村村民一样，以“底金+分红+劳务收入”的模式咸阳不在少数。通过土地流转的方式获得巨大的经济效益，咸阳在一村一品的产业经济板块发展上，土地流转无疑起到了推波助澜的作用。
泾阳张裕葡萄种植基地、三原鲁桥东沟高效设施示范园、兴平清水莲菜基地、乾县万亩绿色长廊……现如今，咸阳在土地流转过程中，这种板块经济体呈现出一村一品一乡一业的经济效应愈加明显。农民挣钱，企业得利，产业兴盛，多赢共惠的局面成为土地变革的又一利好。
土地流转，咸阳仍需改革
季志林说，坚持依法自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，健全土地流转服务机构，规范流转程序，建立土地流转风险防范制度，土地流转不搞行政命令，不强制或限制流转，确保不损害农民利益，不改变土地用途，不损坏农业综合生产能力，促进土地向农民专业合作社或经营能手集中，向园区集中，扩大园区建设规模。
但总的来说，农民专业合作社作为一个新生事物，不可避免地存在一些问题，目前大多数农民专业合作社以小规模、松散型为主，在新技术应用、农产品促销、内部组织管理、农业服务提升等方面相对落后；缺乏严格的管理章程和制度规范，缺少必要的会员决策机制、投入机制和利益分配机制，组织与会员之间没有明确的合同约束，基本处于“好则合、不好则散，有利则合、遇险则散”的状况。合作社提供农产品加工、储运、销售、品牌等配套服务能力较弱，吸引力、凝聚力不强，尚不能适应现代农业发展的要求。
今年的中央农业工作会议，提出要创新农业生产经营方式，培育和壮大种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营实体。当下中省的一些重点项目已经明确要求由合作社组织实施，因此发展和规范合作社已经成为千载难逢的机遇，也存在巨大的挑战。
“所以，土地流转的租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理，不能贪大求洋，更不能违背经营主体的意愿。”时晓东说。
尽管咸阳市在土地流转过程中积累了一定的经验，形成了一定的规模，达到了较为可观的经济效益和社会效益，我们也应看到，土地流转过程中仍存在诸多的问题。
目前对于土地流转形式以及程序，国家法律没有明确规定，各级党委政府没有指导文件，土地流转的政策宣传不经常、公共管理不规范、善后服务不到位的问题普遍存在，土地流转基本处于基层干部群众自我摸索、自我管理阶段。
实际流转行为的程序手续不到位。农户之间的土地流转多采取口头约定形式，忽视必要的法律手续。有的即使签了合同，也比较简单、不规范，流转双方的责、权、利没有明确规定，更没考虑到违约责任以及客观变化。由村委会或公司出面的集中连片土地流转，虽多数签订了合同，但条款不全、不规范的问题依然较严重，多数合同没有履行应有的备案鉴证手续，一旦遇到纠纷难以解决。有的地方还存在着村委会大包大揽、指令性调整土地现象，容易埋下矛盾纠纷隐患。一些流转较早而且期限较长的地方，由于没有充分考虑政策及市场变化因素，流转价格定得过死、过低，流出农户利益损失较多。
土地流转、规模经营的政策扶持不到位。各级政府在土地流转、农业规模经营等方面，均没有具体明确的优惠扶持政策，难以形成激励机制。目前名义按土地面积、实际按在册户籍发放各种涉农补贴的政策操作模式，也使政策补贴资金难以发到规模经营主体手中，影响土地流转及规模经营积极性。
“完善土地承包经营权流转服务体系，加大农业的社会化服务组织力度，从政策制定到具体执行，再到监督和管理，都必须切合广大农民利益，形成一个社会服务体系非常重要。”时晓东说。
他认为，以县、镇农经部门为依托建立土地流转服务中心，形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系；形成村有信息员、镇有中心、县市有网络的土地承包经营权流转信息体系；开展居间服务、价格评估，形成以公共服务机构为主体，市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系；建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系。
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