二十亩耕地，被非法占用，建成门窗市场。检察机关先后二十多次实地勘查，十三次与行政机关协调沟通，两次向区、市土地主管部门发出检察建议，在复垦不到位的情况下，提起公

本报记者吕贵民

一块20亩的耕地，被非法占用，建成门窗市场。国土资源局要求拆除，商户就围堵市、区政府。反复多次，国土资源局束手无策。

检察机关提起行政公益诉讼，国土部门依法履行监管职能，耕地最终得到复垦。7月12日，记者来到这块耕地上，看到这块地已恢复植被，具备耕种条件。

这起发生在西安市未央区的非法占用耕地事件，从商户不肯搬离到行政机关积极履职，耕地恢复生态，其中经历了些什么？记者近日就未央区首例由检察机关提起的行政公益诉讼进行了深入采访。

20亩耕地变成门窗市场

西安市未央区汉城街道办事处吴高墙村第二村民小组，有20亩耕地,被张某承租，用于存放建材物资。范北村村民黄某，又从张某处租得了这块土地。

2015年4月，黄某未经审批，在这块耕地上私自搭建厂房，建起门窗市场。

西安市国土资源局未央分局执法人员巡查时，发现了这一违法问题，多次联合汉城街道办及相关部门依法组织拆除，但商户就是不愿搬离，多次围堵市、区政府，最终使强拆被迫流产。

2015年7月，西安市未央区检察院被确定为全国首批公益诉讼试点检察院。同年12月16日，最高人民检察院印发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。随后，陕西省检察院、西安市检察院先后印发相关配套文件。

“开展公益诉讼，对行政机关进行监督,是法律监督机关应尽的职责。做好试点工作，为顶层设计提供实践素材是基层应有的担当。”未央区检察院检察长胡晓静说，“公益诉讼试点工作开始后，我们就确立‘内外并进\’的工作理念，‘内\’，就是树立全院一盘棋的思想，我出任领导小组组长，分管副检察长陈庆林作为一线战斗员，督导案件办理。‘外\’，即积极争取在环境污染、资源保护、公共利益维护等民生问题上，得到地方党委、政府的理解与支持，加强与被建议行政机关的沟通，坚持‘登门拜访\’，从情理上打消行政机关的顾虑，从法理上争取理解和支持，特别是在起诉前、开庭前、判决前，这三个关键时间节点加强与法院的沟通。”

2015年12月21日，未央区检察院在未央区委办公室的《未央要情》中发现，有群众向市长留言反映，在汉城街道丰产路与吴高墙村村口交汇处向北150米路东，数十亩基本农田被人私搭乱建，建成门窗市场。

两份检察建议督促整改

2016年7月19日，未央区检察院经审查后，做出行政公益诉讼立案决定。

9月27日，未央区检察院向西安市国土资源局未央分局发出检察建议，要求切实履行职责，对黄某非法占用耕地的行为依法做出处理。并要求制定切实可行的工作方案，对被占用的耕地进行全面整治，使其尽早恢复到被侵害前的状态。

接到检察建议后，国土未央分局高度重视，积极动员商户搬迁，集中执法力量进行拆迁，并于10月20日，对张某做出《土地行政处罚决定书》，责令张某对非法占用的土地进行复垦，恢复原状，并处以人民币21600元罚款。

10月27日，国土未央分局向未央区检察院回复称，正在对该处违法搭建厂房进行清理，争取尽快恢复土地原貌。

于是，负责该案的检察官亲自出马，实地核实。“当时，罚款虽已缴纳，但被破坏的土地仍没有恢复到原有的状态。”未央区检察院副检察长陈庆林回忆说。

鉴于国土未央分局对非法占用土地整改不到位，2016年11月9日，未央区检察院又向西安市国土资源局发出检察建议，要求切实履行监管职责，对非法占用耕地的行为依法做出处理，对被占用的耕地进行全面治理，使其恢复耕种状态。

20天后，11月29日，西安市国土资源局回复称，门窗市场内所有商户及物品已全部搬离，5000平方米彩钢棚已被拆除，所占土地已复垦平整。

未央区检察院的检察官再次实地核实发现，那块地的地表虽已基本恢复平整，但肉眼可见砾石含量较高，并夹杂建筑垃圾，并未达到耕种标准。按照相关规定，土地复垦项目竣工后，应由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门对土地复垦情况进行验收，但西安市国土资源局并未依照法定程序对其进行复垦验收。

12月9日，未央区检察院就西安市国土资源局在黄某占用耕地违法建设一案中，未依法全面履行监管职责的违法行为，依法向西安铁路运输法院提起了行政公益诉讼。

公益诉讼助推依法行政

案件起诉后，未央区检察院的检察官们并未坐等判决，他们持续对涉案土地的复垦情况进行监督。

其间，发现该地的使用权人将地块平整后用于停放车辆，信息迅速传递到西安市国土资源局。西安市国土资源局组织人员迅速将车辆移出现场，清理建筑垃圾和砾石，垫高土壤，增加厚度。

今年1月，国土未央分局积极履职，邀请农业、土壤、水利等行业专家，对耕地质量进行评审。结果表明，涉案土地已达到农业耕种条件。

此案是未央区首例由检察机关提起的行政公益诉讼案件。陈庆林介绍说，在立案、发出诉前检察建议、案件后续跟进监督的整个过程中，检察官分别赴现场勘查共计20多次，先后7次向上级检察机关汇报，13次与行政机关就涉案耕地的整改和案件具体情况沟通协调。同时，还与西北政法大学行政法学院、中国政法大学的专家教授就此案的法律问题进行座谈交流。

在未央区检察院检察长看来，“案件之所以取得成效，得益于检察院与国土未央分局的携手努力和签订的工作衔接机制。”

今年6月22日，未央区检察院与国土未央分局签订《行政检察与行政执法衔接办法》，基本内容包括联席会议、信息共享、派驻检察、执法备案、案件移送等多项制度。

“未央区检察院公益诉讼的大胆探索，为全市检察机关下一步全面推进公益诉讼做好了思想准备、理论准备和实践准备。特别是《行政检察与行政执法衔接办法》的制定出台，着眼于建立规范行使行政执法权的长效机制，经过前期试运行，效果已经初步显现，提高了检察工作效率，在辖区发挥示范效应，增强了行政执法的权威和公信力。”西安市检察院副检察长同振魁对记者说。

国土未央分局局长付双成说：“我们借力检察助推工作，将常态化的检察监督转化为全面提高国土资源依法行政的动力。目前，国土未央分局依法行政已做到了规范化、制度化、常态化。”

据悉，未央检察院经过18个月的走访调查取证，目前共摸排出公益诉讼案件线索11件，其中成案线索9件，进入诉前程序案件6件，向行政机关发出检察建议7份，提起行政公益诉讼1件，共为国家挽回经济损失1232万余元。

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