管好“红头文件”，规范行政决策 ——陕西省推进法治政府建设报道之三
本报记者 秦华
背景：“红头文件”，是老百姓对带有红头的规范性文件的俗称。近日，新华社一篇名为“严肃性去哪儿了，‘红头文件\’多‘怪事\’”的文章罗列出“红头文件”的五大怪现状，指出滥发的“红头文件”引发闹剧。
杜绝“红头文件”违法，除了需要考虑部门利益和法律观念上的因素外，关键是要建立审查监督机制。陕西省的规范性文件监督管理工作早已起步，并取得了一定的成效。
——制度先行，把控违法源头。2007年修订《陕西省规范性文件监督管理办法》，在全省基本建成了四级政府、三级备案的监督管理机制。省政府相继建立了规范性文件有效期、监督检查、定期通报、责任追究、网络查询、统计报告、定期清理、公民提请审查、“三统一”等多项制度。各级政府及其部门结合实际，出台了相应的办法、规定。如商洛、延安、丹凤等20多个市县政府实行规范性文件监督管理制度，44个市、县政府推行规范性文件“统一登记、统一编号、统一公布”的“三统一”制度，此制度已于2013年写入修订后的《陕西省人民政府工作规则》。
——“逢文必审”，落实制定审核。省政府工作规则规定，凡是由省政府和省政府办公厅发布的规范性文件，均由省政府法制办进行前置的合法性审核；省级部门发布规范性文件必须经本部门法制机构审核。渭南、西安市未央区等一些市县（区）政府在公文首页纸上，专设法制机构审核意见栏。省地税局通过ODPS办公系统设置两道把关环节，未经局法制机构审核，办公室不予核稿，局领导不予签发。省教育厅、省财政厅“审核专用章”，未加盖此章，厅领导不签署意见。
——“有件必备”，严格备案审查。市、县政府及其部门制定的规范性文件，按照《陕西省规范性文件监督管理办法》的规定，必须按时报送备案。对于报送备案的规范性文件，政府法制机构要在规定的时限内，进行备案审查。对存在违法问题的文件，向发文单位发出纠错通知书，责令限期改正。省政府法制办坚持定期通报制度，每半年通报一次，指出存在问题，提出明确要求。省财政厅建立了规范性文件备案提示制度，厅法制工作机构在出具审核意见的同时，附带提示单，内容包括备案时限要求、所需材料等。宝鸡、志丹等市、县政府法制机构通过查阅发文登记簿等措施，督促发文单位及时报备规范性文件。
——树立典型，探索监管方式。2007年，省政府批准开展创建规范性文件监督管理示范单位工作，确定省地税局、宝鸡市、三原县等7个单位为示范单位，并对示范单位进行动态管理，每两年开展一次评估检查，不合格的取消示范单位称号。华县政府因发挥示范作用较差，被取消示范县称号。目前，示范单位已由最初的7个增至25个。省地税局对规范性文件实行单独文种、文号连续排号公告发布，无需基层税务机关层层转发，提高了行政效率。合阳县、略阳县等地将规范性文件监管工作纳入年度目标责任制考核。商洛市规定凡未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件，均不得作为行政管理的依据。
——定期清理，公布有效文件清单。陕西省规定规范性文件有效期一般不得超过5年，制定机关应当每2年对规范性文件进行一次清理。10年来，已组织4次全面清理。2014年4月，省政府在“陕西日报”公告清理结果，清理省政府和省政府办公厅规范性文件529件，其中废止107件，修改16件，保留406件。全省共清理设区市、县（市、区）政府及其部门规范性文件10176件，其中废止809件，修改1812件，保留7555件。
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