以要素供给侧改革为抓手 推动西安城乡协调发展 王颂吉
生产要素配置与城乡经济发展密切相关。在城乡二元经济阶段，农业部门存在大量产出水平不高的劳动力，资本则相对匮乏，这导致农业与城市非农产业的劳动生产率存在较大差距。在市场经济条件下，随着城市现代产业的发展，农业剩余劳动力不断向城市转移，农业与非农部门的劳动生产率逐步趋同，从而实现由城乡二元经济结构到城乡经济一体化的转变。改革开放以来，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，产品市场改革取得了很大成就，但要素市场改革却相对滞后，政府对于生产要素配置存在过度干预。在以经济建设为中心的发展战略下，地方政府把推动经济增长作为主要施政目标，劳动力、资本、土地等生产要素配置存在明显的城市偏向，西安在很大程度上也存在这一问题，阻碍了农业现代化和城乡经济协调发展。
劳动力要素配置的城市偏向表现在以下两个方面：其一，政府通过户籍制度限制农村剩余劳动力向城市的自由转移，过多劳动力滞留于农业部门，难以实现与资本、土地要素的优化配置，抑制了农业生产效率的提升。在发达经济体中，农业从业人员占社会总就业人数的比重一般在10%以下，2013年我国第一产业从业人员数量占比为31.4%，西安这一数据也达到20.8%，西安第一产业在GDP中所占的比重仅为4.5%，这表明西安农业部门配置了过多劳动力。其二，尽管农民工已成为西安制造业、服务业和建筑业的主力军，但农民工在就业、子女教育、医疗保障、社会管理等多个方面仍然受到不公平待遇，难以完全融入城市。
资本要素配置的城市偏向主要表现在以下两个方面：其一，在城市偏向政策下，正规金融机构成为西安农村资金的“抽水机”，农村资金大量流向城市，导致农村经济社会发展缺乏相应的资金支持，影响了农村现代产业发展。其二，与发达的城市金融相比，西安农村金融市场发育不完善，正规金融机构对农户存在多种信贷限制，许多有资金需求的农户难以通过正规金融机构获得信贷支持。
土地要素配置的城市偏向主要表现为城乡二元土地管理制度。具体而言，土地在城乡之间实行国家所有和集体所有两种不同的所有制形式，农村集体土地和城市国有土地分属不同的法律管理体系，二者的权益和市场交易方式存在很大差别。改革开放以来，土地成为西安各级政府招商引资和增加财政收入的重要手段，地方政府以较低的价格征购农村集体土地，以高价卖出或将其作为工业用地，这在促进经济增长、增加地方财政收入、加快地区工业化进程的同时，也损害了农民的权益，不利于城乡经济健康发展。
要加快西安农业现代化，提升西安城乡经济协调水平，必须改变城市偏向的生产要素配置政策，破除阻碍要素自由流动的制度障碍，让市场在城乡生产要素配置中发挥决定性作用，实现城乡生产要素优化配置。2015年12月召开的中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。供给侧结构性改革包括要素端和生产端改革等多个层面的内容，推进要素端的供给侧改革，一个重要任务就是矫正政府以前过多依靠行政力量配置资源带来的城乡要素错配，利用市场机制优化城乡生产要素配置。为通过供给侧改革优化城乡要素配置，促进西安农业现代化和城乡经济协调发展，我们提出以下三方面建议：
第一，增加非农就业机会，减少农业从业人员所占比重。较之于农业部门在GDP中所占比重，西安农业部门仍然配置了过多劳动力，转移农业剩余劳动力、优化城乡劳动力要素配置仍然是一项艰巨的任务。为此，必须促进西安劳动力由农村向城镇、由农业向非农产业转移。应积极发展现代农业，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民和农村实用人才，提升农业从业人员的人力资本水平，在改造传统农业的过程中不断释放农业剩余劳动力，提高农业部门的生产效率。与此同时，要下大力气为农民工及其家属提供与城镇居民基本均等的公共服务，使农民工能够在西安留得下、生活得好，在农业剩余劳动力转移的过程中提升城乡经济协调发展水平。
第二，增加农村投资力度，降低城乡部门的资本产出差异。目前，西安农村金融抑制广泛存在，农业与非农部门的资本存量和利用效率存在很大差距，这是阻碍西安农业现代化和城乡经济协调发展的重要因素。因此应注重增加农村投资，提高农业部门的资本产出效率。具体来说，应通过提高农业投资效率和资本回报水平，利用市场机制吸引城镇资金投向农村，使城镇资金成为西安农业投资和农村非农产业发展的重要资金来源，充分发挥城镇资金在西安农村经济发展中的积极作用。与此同时，应建立健全包括政策性金融、商业性金融、合作性金融等在内的多种所有制有机结合的农村金融组织体系，增加农村信贷供给，满足不同类型农户的信贷需求，充分发挥农村金融在繁荣农村经济、优化农户消费、减少农村贫困中的积极作用。此外，还应加大财政对农业和农村发展的支持力度，扶持专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农村生产经营主体成长壮大，充分发挥各级财政在西安农村投资中的带动作用。
第三，加快土地有序流转，通过土地规模经营优化农业劳动力及资本要素配置。土地制度与劳动力、资本要素配置密切相关，具有“牵一发而动全身”的关键作用。2014年西安全市家庭承包耕地流转总面积达48.8万亩，较上一年度增长45.8%。今后，西安应在减少农业从业人员和增加农村投资的基础上，进一步鼓励和支持农村土地经营权向龙头企业、专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体流转。在此过程中，应首先对农村土地进行确权、登记、颁证，明晰农村土地产权，实现对农户土地承包权益的“还权赋能”，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。同时要健全农村土地经营权流转程序，合理确定农村土地流转期限，充分尊重市场机制对于土地流转的引导作用，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权，发展多种形式的适度规模经营，提升现代农业发展水平和农村要素配置效率，推进西安城乡经济协调发展。
（作者系西北大学经济管理学院经济学博士）
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