《芜湖市居家养老服务条例》解读
图为2019年8月14日，市人大常委会法制工委一行赴芜湖县湾沚镇东湖社区的居家养老服务机构，向老年人和居家养老服务机构工作人员征求对《芜湖市居家养老服务条例（草案）》的修改意见。吴守锋摄
人口老龄化是社会发展的必然趋势，是人类文明进步的体现。随着我国进入老龄化社会，老年人如何安享晚年越来越受社会关注。《芜湖市居家养老服务条例》于2019年9月20日经市第十六届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，11月29日经省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准，将于明年3月1日起施行。本报已公布条例全文。为了便于广大市民理解、遵守和运用该条例，记者专访了市人大常委会法制工作委员会及条例起草工作的相关负责人，现就条例中涉及的居家养老服务问题作出如下解读。
问：目前芜湖市人口老龄化状况？
答：芜湖市是全省进入老龄化较早、老龄化程度较高的城市之一。截至2018年底，芜湖市60周岁以上老年人口数76.43万，占户籍总人口数的19.65%，其中80周岁以上高龄老人12.23万，占户籍总人口数的3.14%。预计到“十三五”末，芜湖市人口老龄化率将超过总人口数的20%。
问：芜湖市养老服务业发展的现状及存在的问题？
答：近年来，芜湖市把养老服务业发展纳入全市经济社会发展总体规划，先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《芜湖市政府购买养老服务实施办法》等文件，积极探索居家养老服务模式。全市已建成80家社区日间照料中心，为社区老年人提供配餐、日托、保健康复等服务，市区两级和部分县还建立了智能化居家养老信息平台。县、街道、社区三级养老服务中心覆盖率超过20%。
存在的问题，一是市、县（区）政府养老服务投入不平衡、不充分，二是养老服务基础设施较为薄弱，三是养老服务产业发展尚处于起步阶段，四是养老服务人才队伍建设滞后，五是居家养老相关政策机制不够健全。
问：养老服务的范围很大，为什么要选择居家养老服务作为地方立法的切入点？
答：受传统观念、经济条件、服务水平等多方面因素影响，绝大多数老年人选择在家养老，只有不到10%的老年人在社区或者养老机构养老。而居家养老服务又是养老服务领域的短板，芜湖市尚未建立覆盖城乡的居家养老服务体系，居家养老服务供给严重不足，社会化、专业化程度不高，医养结合度不够，服务人员匮乏。选择居家养老服务作为立法切入点，正是为了解决这些问题，满足90%以上的老年人的养老需求。这个立法切入点有两个重点，一是“居家养老”，二是“养老服务”。所谓居家养老，就是在家中养老，有别于机构养老（在养老院、敬老院等机构养老），由于居家老年人也生活在社区，故居家养老与社区养老难以严格区分，因此，本条例所称的居家养老包括了社区养老；所谓养老服务，就是为老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等方面服务，既然是服务，就有别于赡养和扶养，赡养和扶养是亲属之间的法定义务，不是服务，而养老服务是由亲属之外的单位或者个人提供的，可以是有偿的，也可以是无偿的，故本条例未对赡养和扶养作出规定。通过对“居家养老服务”的精准定位，突出了主旨和重点，体现了地方立法的特色。
问：条例对居家养老服务的权责关系作了怎样的规定？
答：一方面，条例明确了全市各级政府、各相关职能部门以及有关组织在居家养老服务中的职权和职责，形成政府主导、部门负责、社会参与的居家养老服务工作格局。条例第五条规定：“市、县（区）人民政府应当将居家养老服务工作所需资金和工作经费列入本级财政预算。开发区管理委员会按照职责，开展居家养老服务工作。镇人民政府和街道办事处负责居家养老服务的有关具体工作。”第六条规定：“市、县（区）人民政府民政部门负责居家养老服务的指导、监督和管理工作。市、县（区）人民政府有关部门在各自职责范围内，负责居家养老服务和监督管理的相关工作。”第七条规定：“居民委员会、村民委员会以及有关群团组织应当在各自职责范围内协助做好居家养老服务工作。鼓励企业事业单位、社会组织和个人参与居家养老服务。鼓励发展居家养老服务产业，推进居家养老服务的市场化。”
另一方面，条例明确了居家养老服务机构与居家老年人之间的权利义务关系。条例第十六条规定：“居家养老服务机构应当履行下列义务：（一）在服务场所显著位置公示服务项目、服务内容以及收费标准等；（二）与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，并建立服务档案；（三）保护老年人的隐私；（四）对服务人员进行职业道德教育和专业技能培训；（五）法律、法规规定的其他义务。居家养老服务机构及其工作人员不得侵害老年人的人身和财产权益。”
通过以上规定，可以看出，政府在居家养老服务中虽然处于主导地位，但是并不意味着所有的居家养老服务工作都由政府来承担，具体的服务工作还是通过市场化途径由居家养老服务机构来提供，这是符合市场经济体制和简政放权要求的。条例所构建的正是这种政府、机构、个人三方之间的多重法律关系。政府及其相关部门与居家养老服务机构之间是行政管理关系，政府及其相关部门是行政管理机关，实施的是秩序行政，居家养老服务机构是被管理者，这是第一重法律关系；政府及其相关部门与居家老年人之间是行政服务关系，政府及其相关部门成为服务型政府，实施的是给付行政，居家老年人是被服务对象，这是第二重法律关系；居家养老服务机构与居家老年人之间是民事法律关系，居家养老服务机构是服务提供方，居家老年人是服务购买方，双方的权利义务基于居家养老服务合同的约定，这是第三重法律关系。除此之外，条例还包含了基层群众性自治组织、志愿服务组织与居家老年人之间的法律关系，从而形成一个多层次、多元化的居家养老服务体系。
问：条例对城乡社区居家养老服务用房提出了明确的建设标准，为什么要有这样的硬件标准，这些房屋未来的主要用途是什么？
答：条例第九条中规定：“城乡社区居家养老服务用房应当按照新建住宅小区每百户二十至三十平方米、已建成住宅小区每百户十五至二十平方米的标准配套建设。”提出这样的硬件标准，是因为芜湖市城乡社区居家养老服务用房配置严重不足，城区配套率只有50%，农村仅10%左右，而且已配置的居家养老服务用房中很多面积不足。这些房屋未来将用于开展居家养老服务活动，不得擅自挪作他用，民政部门将履行监管职责，确保这些房屋的养老服务用途。
问：条例施行后，会给芜湖市老龄人口的服务供给带来哪些利好的消息？
答：一是计划生育特殊家庭和最低生活保障家庭中的老年人将享受适当的免费居家养老服务；二是八十周岁以上老年人将获得政府为其购买的意外伤害保险，其住所将免费安装应急呼叫设施；三是生活长期不能自理、经济困难的老年人将根据失能程度等情况获得护理补贴；四是经济困难的老年人将逐步享受养老服务补贴；五是经济困难的失能、残疾、高龄老年人家庭实施无障碍改造的，将享受市、县（区）人民政府给予的补贴；六是六十五周岁以上老年人将免费获得包括体检在内的健康管理服务；七是居家老年人将获得基层医疗卫生机构提供的医疗、护理、康复和保健等服务，具备一定条件的还将获得上门巡诊或者家庭病床服务；八是高龄独居老年人将获得定期巡访服务。
问：在外地居住的芜湖市老人、在芜居住的外地老人是否适用本条例？
答：条例第二条规定：“本条例适用于本市行政区域内居家养老服务活动及其监督管理工作。”哪些属于本市行政区域内的老年人，将由市政府或市民政局在本条例实施细则中加以规定。
问：条例对政府及相关部门的服务保障作了哪些要求？
答：一是物质保障方面的要求。条例第十八条规定：“市、县（区）人民政府应当通过用地保障、财政补贴、收费减免、投资融资等方式，支持居家养老服务机构开展居家养老服务活动。”
二是人才保障方面的要求。条例第十九条规定：“市、县（区）人民政府应当将居家养老服务人才培养纳入人才培养规划，完善居家养老服务人员的评估和激励机制，对从事居家养老服务工作满二年的人员按照规定给予补贴。”
三是医疗保障方面的要求。条例第二十条规定：“市人民政府医疗保障部门应当将符合条件的居家养老服务机构内设医疗卫生机构按照规定纳入城乡基本医疗保险定点范围。”
四是保险保障方面的要求。条例第二十一条规定：“鼓励和支持居家养老服务机构投保雇主责任险和养老责任险。市、县（区）人民政府对投保的居家养老服务机构给予适当保费补贴。”
问：条例对居家养老服务的监督管理和法律责任作出了什么样的规定？
答：在监督管理方面，条例规定了对居家养老服务机构的行业监管、安全监管和价格监管，建立了投诉举报制度和第三方评估机制。条例第二十二条规定：“市、县（区）人民政府民政部门应当加强对居家养老服务机构的监督管理，建立居家养老服务机构诚信档案。” 第二十三条规定：“市、县（区）人民政府民政、应急管理等部门应当对居家养老服务机构的工作人员进行安全宣传教育，对居家养老服务场所依法进行安全检查，消除安全隐患。”第二十四条规定：“市、县（区）人民政府价格主管部门应当对居家养老服务机构的服务收费进行监督管理，查处价格违法行为。”第二十五条规定：“市、县（区）人民政府民政部门应当建立居家养老服务举报投诉制度，公布举报电话、通信地址、电子邮箱等，依法受理有关举报和投诉。”第二十六条规定：“市、县（区）人民政府民政部门可以委托第三方机构对居家养老服务用房的配置和利用状况、政府提供居家养老服务的绩效和社会满意度情况等进行评估，并公布评估结果。”
在法律责任方面，条例规定了居家养老服务机构侵害老年人人身和财产权益的责任，规定了市、县（区）人民政府及其有关部门、镇人民政府和街道办事处及其工作人员在居家养老服务工作中的失职渎职责任。条例第二十七条规定：“居家养老服务机构及其工作人员违反本条例第十六条第二款规定，侵害老年人人身和财产权益的，依法承担民事责任；有关主管部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十八条规定：“市、县（区）人民政府及其有关部门、镇人民政府和街道办事处及其工作人员在居家养老服务工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
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