充分发挥示范引领作用全面加快重点镇建设步伐 工作研究
在推进重点镇建设过程中，两镇充分利用各种有利条件，逐步完善城镇功能，积极培育致富产业，吸引力和辐射力不断增强，重点镇建设取得了显著成效。
一是高度重视，迅速形成推进合力。从区到镇都高度重视，逐级成立了由主要领导任组长的重点镇建设领导小组，召开了高规格的重点镇建设工作会议，出台了具体的意见和方案。在建设过程中，全区定期召开重点镇建设推进会，协调解决建设中的问题，并开通了手续办理绿色通道，在简化办事程序、缩短审批时限等方面做出了明确规定；区上主要领导和分管领导通过深入调研、听取汇报、会议部署、现场办公、督导检查等形式，经常深入建设工地现场检查指导，从思路、规划和措施等方面提出了具体指导意见，现场解决存在困难；住建、规划、国土等部门严格按照项目建设管理程序，加强指导、主动服务，在土地收储、城乡建设用地增减挂钩、规划选址、工程报建等方面积极提供指导服务；两镇的主要领导坐镇指挥，抽调精兵强将组建办公室，从规划实施、拆迁补偿、基础设施及重点项目建设等方面，深入研究政策、分工包点、强化措施、全力推进，全区上下迅速形成了密切配合、齐心协力、加快推进重点镇发展的浓厚氛围。
二是突出特色，科学编制各项规划。按照省、市重点镇建设标准，结合镇情实际，委托业绩突出、技术实力雄厚的专业机构编制建设规划和产业规划。根据延安城市发展总体规划，结合重点镇的区位优势、产业基础、历史人文等因素，经反复研究论证，将河庄坪省级重点镇规划定位为“以旅游服务为主，重点发展餐饮、酒店和商贸的城市副中心”，到2020年，镇区人口达到3.6万人，建成延安北大门、旅游新天地、新型石油城、魅力河庄坪；青化砭市级重点镇定位打造“以现代农业和红色旅游为主，重点发展商贸物流的延安市域东北部商贸物流中心”，到2020年，镇区人口达到1.8万人，建成生态优良、健康宜居的陕北特色小镇。同时，两镇按照全区重点镇建设总体规划，编制了重点镇建设三年项目计划和产业发展规划，制作了规划沙盘模型、宣传册和宣传片，确保了重点镇建设有章可循、有序推进。
三是广开渠道，多方筹措建设资金。为了筹集建设资金，两镇在拓宽投资渠道上积极想方设法，千方百计向上争取，结合区级财政刚性支出结构压力大的实际，主动与上级部门沟通协调，争取省市配套补助资金，省、市、区三级财政直接投入两镇建设资金累计达7300多万元；加强项目资
金捆绑使用，将各种项目建设优先安排在重点镇实施，累计实施捆绑项目5个，投入资金1.64亿元；抓好招商引资，将重点镇建设项目纳入全区招商引资项目库进行重点推荐，先后举办、参加各类招商节会5次，在两镇落户引资项目8个，到位资金2.97亿元；鼓励企地共建共享，积极引导长庆采油一厂、青化砭采油厂等驻镇企业参与重点镇建设，共实施企地共建项目7个，完成投资1.19亿元；鼓励农民参与重点镇建设，通过新农村建设、移民搬迁、危房改造等项目争取中省市补助，全面落实惠农扶持政策，积极引导农民搬迁改造住房、进镇投资三产。
四是培育产业，全力壮大经济实力。两镇坚持“产业兴镇”战略，依托辖区资源禀赋，积极培育了一批市场前景好的主导产业，镇域经济实力不断壮大。河庄坪镇充分发挥区位优势，重点发展第三产业，融合发展现代农业，启动建设了建筑建材、物流仓储、果蔬批发三个大型市场，正在打造高效设施农业、休闲观光农业、山地苹果基地三大生态农业示范园，井家湾延安文化旅游度假区、新区五星级酒店、石窑建材市场等一批商业开发项目已进入实施阶段。青化砭镇在巩固和发展原来农业产业的基础上，围绕苹果产业，积极建设现代农业示范园区，目前，苹果种植面积达1.2万亩，已成为农民增收的重要渠道；全力培育新的经济增长点，大力发展仓储物流业，利用延安火车东站建在中庄的有利时机，正在规划建设投资达16亿元的通海物流园区；充分发掘青化砭战役等红色旅游资源，大力发展红色旅游。
五是完善功能，全面增强集聚效应。两镇牢固树立重点镇建设为经济建设服务的指导思想，按照“统一规划、综合开发、配套建设”的发展思路，加快建设基础设施，广泛发展社会服务，聚集辐射及承载带动等综合功能逐步显现。几年来，河庄坪镇先后建成了移民搬迁安置房、限价商品房、经济适用房、公租房等一批保障性住房，街道延伸、新区道路建设等市政基础设施竣工投用，计生服务站、文化活动中心等公共服务设施全面完工，延百集团购物中心、山体公园等休闲娱乐设施正在建设，污水处理厂、新区供水、110KV变电站等项目即将启动；青化砭镇建成了城镇延伸改造、垃圾填埋场、山体公园等5个项目，昌达园小区扶贫移民搬迁安置楼和镇中心幼儿园已完成主体建设，街道改造、气化工程、青龙山公园等项目完成部分建设，青化砭大桥、桥头广场、粮站集中居住小区即将开工建设。
通过本次调研，我们认为，这两个重点镇是宝塔区11个重点镇建设的典型和样板，具有广泛的代表性。今后，全区重点镇建设可借鉴其经验，规避其问题，紧紧围绕解决“三个一亿人”问题，继续加大投入，统筹各项资源，推进体制机制改革，确保重点镇建设取得新成效。
（一）做大做强产业，积极发挥集聚辐射作用。强镇必先兴业。只有产业发展了，重点镇才会有更多的人流、物流、资金流、信息流，才能实现规模效应和集聚效应。一是抓好产业定位。按照错位发展战略，合理确定重点镇产业发展定位。河庄坪、川口等城郊乡镇，重点发展商贸物流、建材工业和特色旅游业；姚店、李渠、甘谷驿、青化砭等近郊乡镇，重点发展仓储物流、高效农业；南泥湾、临镇、麻洞川、冯庄、蟠龙等偏远乡镇，重点发展现代农业、农副产品加工和休闲旅游业。二是推进集约发展。不断加大招商引资力度，引导和扶持符合重点镇功能定位的商贸物流、设施农业、现代服务等产业集聚发展，并积极引导城市商贸、物流等第三产业开拓农村市场，扩大农村市场容量，按照商品资源状况、商品流通规律和重点镇的特点，培育一批具有一定规模和集散能力的批发市场。三是鼓励全民创业。全面落实外出农民工返乡就业创业优惠政策，提倡和鼓励农民进镇创业发展，以创业带动就业，繁荣发展集镇经济；鼓励返乡农民依法采取转包、转让、出租等多种方式流转土地承包经营权，参与规模化种植业、养殖业和农产品加工业；对回乡创办企业的农民工开辟“绿色通道”，减化审批手续，精减行政审批项目，营造良好的创业环境；大力推进农村房屋产权登记，拓宽群众创业筹资渠道。
（二）运用市场机制，着力破解资金短缺瓶颈。资金是重点镇建设的重要支撑。只有在筹资渠道和方式上有全新突破，才能尽快改变重点镇建设资金匮乏的局面。一是加大财政资金投入。发挥财政资金的引导撬动作用，建立财政支持重点镇建设投入稳定增长机制。一方面，将重点镇建设专项资金列入财政预算，根据财政状况合理确定资金拨付基数，并逐年增加，重点支持市政基础设施建设；另一方面，将土地出让金部分返还给乡镇，切实增加重点镇可支配财力和自我发展能力。二是创新投资体制机制。树立经营城镇的理念，引进有实力的投资者参与基础设施和公共设施建设；通过建新、拆旧和土地复垦，积极争取城乡建设用地增减挂钩指标，盘活土地生资金；按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励以公有民营、民办公助等多种形式，吸引社会资本参与重点镇基础设施、公共设施和功能区的建设和运营；大力发展村镇银行、小额贷款公司，拓宽融资渠道。三是积极向上争取项目。紧紧抓住省委、省政府继续支持延安率先实现统筹城乡发展和延
安即将成为国家城乡统筹试验区的机遇，瞄准国家的产业政策和投资导向，策划包装项目，积极争取水、电、路等基础设施项目和符合重点镇发展的工业、农业、旅游等产业项目；积极争取金融机构对重点镇基础设施、重点项目建设的信贷支持力度和优惠政策，确保基础设施建设纵深推进。
（三）注重规划引领，认真抓好城镇建设管理。建设是基础，管理是关键。坚持把基础设施、公共服务设施建设与城镇管理放在同等重要的位置，努力在建设中增强城镇功能，在管理中提升城镇品位。一是突出规划修编。结合《宝塔区统筹城乡发展总体规划》和交通、产业、土地利用等各类专项规划，加快推进重点镇总体规划修编，抓好重点镇规划的修订、调整和完善工作，认真修编控制性规划，坚持用详规科学指导重点镇项目建设。二是突出设施配套。加快镇区道路、供水供电、公共绿地、排水排污、垃圾处理等基础设施建设，大力实施好绿化、美化、亮化工程，完善文化、教育、卫生等公益性社会服务，提升通讯、通信、信息等社会性服务功能，全力打造宜居宜商的良好环境。三是突出高效管理。按照权责一致、依法下放的原则，赋予重点镇在建设管理方面的部分权限；按照“谁管理、谁负责”的原则，持之以恒地开展各类创建活动，积极创建国家和省级生态乡镇、卫生乡镇，全面改善生态和卫生环境，不断提升重点镇的知名度。
（四）深化体制改革，确保建设健康有序发展。体制机制带有根本性、全局性、稳定性和长期性。围绕影响重点镇发展的深层次矛盾和问题，深化改革创新，努力消除制约重点镇发展的政策体制性障碍。一是进一步完善土地管理制度。用活土地管理政策，积极探索适合农村集体建设用地流转的方式，在依法、自愿、有偿使用和符合土地利用规划的前提下，允许集体土地使用权通过出让、租赁、作价入股等方式进行流转，参与重点镇建设与开发；盘活闲置存量土地，通过整治挖潜、改造旧镇区、土地整理、开发利用荒地和废弃地等方式集约用地，提高土地利用效益。二是进一步完善户籍管理制度。放宽户口准入条件，在现行国家法律法规、政策允许的范围内，实行以合法固定住所、稳定的职业或生活来源为基本条件的户口迁移制度，推动农村剩余劳动力向重点镇转移，形成城镇人口有序流动机制，集聚重点镇人气。三是进一步完善社会保障制度。建立健全符合重点镇发展的住房、教育、就业、养老、医疗、工伤等社会保险制度，积极推行进镇农民与城镇居民在子女入学、就业、养老、医疗等方面享受同等待遇的办法，认真落实好失地农民参加养老保险政策，增强集镇的凝聚力，保证居民的基本生活质量。
宝塔区政府研究室
加快重点镇建设是推进经济发展方式转变和经济结构调整的重大战略举措，是缩小城乡差距的重要途径，对于统筹城乡发展、壮大区域经济、构建富裕美丽幸福新宝塔有着举足轻重的现实意义。近期，为了进一步探索如何推进重点镇建设，区政府研究室组成重点镇建设调研组，先后到河庄坪省级重点镇和青化砭市级重点镇进行专题调研，深入施工现场，观摩建设项目，全程聆听讲解，认真查看资料，多方面、多层次了解情况。现将调研情况报告如下：
2010年以来，宝塔区以统筹城乡总揽工作全局，认真贯彻落实市委、市政府“做美延安、做强县城、做大集镇、做好社区”的发展战略，坚持把重点镇建设摆在重要位置，加强组织领导，科学编制规划，多元化筹措资金，严格项目管理，积极推进配套改革，有力地推进了城镇化进程。截至2013年底，全区11个重点镇共完成投资31.2亿元，开工建设项目223个，建成投用152个；河庄坪省级重点镇在全省31个重点镇考核排名第16位，较上年提升了11个名次；青化砭市级重点镇在全市36个重点镇考核排名第5位，位列优秀等次。
河庄坪镇位于延安城区北部，距市区8公里，包茂高速和206省道穿境而过，镇域面积102平方公里，镇区规划面积4平方公里，下辖28个行政村、2个社区，总人口3.2万人，其中镇区人口2.3万人，现有基本农田2.3万亩，2013年，农民人均纯收入8815元。自2011年4月被列为省级重点镇
以来，该镇始终把重点镇建设摆在首位，坚持规划先行，优先建设基础设施，不断完善市政设施功能，大力发展商贸物流、餐饮酒店、建材批发等产业，全力推进项目建设，累计投入7.01亿元，开工建设项目38个，建成项目26个。
青化砭镇位于延安城区东北40公里处，神延、蒙华铁路和延延高速、205省道穿境而过，流域面积89.27平方公里，镇区规划面积3.25平方公里，下辖36个行政村、1个社区，总人口15229人，其中镇区人口3559人，现有耕地面积2.01万亩，2013年，农民人均纯收入8003元。自2012年被列为市级重点镇以来，该镇按照“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的原则，突出“夯实基础、完善功能、提升品味、整治环境”四项重点，大力实施基础设施建设，积极配套公共服务设施，着力改善镇区综合环境，加快推进重点镇建设，累计投入1.8亿元，实施了15个重点项目，建成投用5个。
虽然河庄坪和青化砭两个重点镇建设进展较快，但也面临诸多现实问题，制约了重点镇发展步伐。主要表现在五个方面：
一是城镇化率偏低，缺乏聚集力。据有关分析资料表明，镇区人口达到3万人以上，才能正常发挥其集聚、辐射等功能，否则会造成城镇基础设施投入成本高、效率低、第三产业难以发展等问题。目前，两镇的镇区人口都少于3万人，人流、物流、信息流难以形成密集交汇，制约了第三产业的发展和就业岗位的增加，影响了城镇功能的发挥。
二是产业支撑薄弱，缺乏拉动力。两镇三次产业结构不优，发展还很不平衡。工业经济以资源型企业为主，工业化水平较低，不能有效带动一、三产业发展，制约了农村富余劳动力向城镇转移；农业产业比较分散，标准化生产、集约化程度较低，缺乏大型龙头企业带动；服务业发展层次较低，缺少规模大、实力强的商贸企业，基本上以个体商贸、批发零售为主，对城镇发展的带动力不足。
三是规划编管滞后，缺乏约束力。虽然两镇都编制了总体规划，但与产业发展规划、土地利用规
划、经济发展规划等专项规划衔接不够紧；规划的实施缺乏有效监督，不按规定执行规划、随意调整规划等现象依然存在，规划的指导和规范作用没有得到有效发挥，导致重点镇建设起点还不够高。
四是资金投入不足，缺乏推动力。省上每年给每个省级重点镇补助1000万元，市上每年也给省、市重点镇补助1000万元，区财政由于财力原因投入有限，撬动作用不够明显；重点镇自身没有财政收入，且无调控收入，导致基础设施建设资金严重短缺；金融投资渠道不畅，即使是农村信用社和农业银行，也产生了非农化、城市化的信贷取向，支持重点镇基础设施、公共服务设施建设的中长期信贷资金较少。
五是管理机制不活，缺乏创新力。土地管理宏观政策趋紧，建设用地指标不足，发展土地资源缺乏，制约了重点镇的发展；户籍管理发生变化，由于城镇“非农”户口并不能享有比农村户口更多的权利，大部分农民已不愿意转非，影响了城镇化进程；城乡社会保障的覆盖面、准入条件和发放标准存在较大的差别，妨碍了农民入镇的进程。
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