破解铜陵去产能困境的若干建议□中共铜陵市委党校、铜陵市经信委联合课题组
去产能是一项长期工作，当前应在前期取得积极成效的基础上，加强法制化建设，从制度的顶层设计入手，统筹去产能工作，有去有留、不搞“一刀切”，统一去产能工作责任主体。
2015年以来，铜陵牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，主动适应和引领经济发展新常态，把去产能作为产业结构调整的重点，认真贯彻落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，严格执行国家发改委和工信部《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，强化政策引导，把好“入口关”，严格项目“能评”，严禁新增过剩产能；畅通“出口关”，加大节能倒逼，坚决淘汰落后产能。同时，加快推进产业转型升级，大力发展“四新”经济。在一系列综合措施作用下，严禁新增过剩产能、淘汰落后产能专项整治工作取得了积极成效。但从两年多的实践来看，铜陵去产能依然存在若干制约因数，亟需破解。
一、铜陵去产能工作中存在的困境
（一）去产能的政策依据不充分。从现行工作开展情况看，全市去产能、淘汰落后产能的终极政策依据是国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订），该指导目录是国务院《促进产业结构调整暂行规定》的配套文件，涉及20多个行业，其中鼓励类539条，限制类190条，淘汰类399条。从法理上讲，一方面，指导目录既不属于法律、也不是法规。另一方面，目录无论是鼓励类、限制类、淘汰类项目，均采用列举式表述，不可能包罗万象。实际工作中，常常出现上级政府要求关停、淘汰的企业、产业，在目录中找不到依据的情况，如建材类的琉璃瓦、轻工类的黄裱纸；或产业属于过剩产能，但企业的设备、工艺不属于淘汰类项目，造成相关职能部门之间或推诿扯皮、或无从下手的局面。
（二）去产能的支持政策不统一。目前，我国产能过剩行业普遍集中于基础工业，煤炭、钢铁、水泥、电解铝首当其冲。2016年2月5日国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，煤炭行业过剩产能治理更是重中之重。“十二五”期间，全省各级政府为响应国务院号召，在煤炭行业去产能工作中不惜投入大量的物力、人力、财力。从铜陵市实践看，2010年以来，关停一座年产3万吨的小煤矿，省、市、县区三级政府配套补偿资金累计最高可达450万元，平均计算1万吨煤炭产能的关停补偿资金在150万元。随着供给侧结构性改革的深入推进，去产能的行业不断扩展，小矿山、小造纸、印染、粉磨站等行业的淘汰、关停企业，都有比附、参照煤炭企业关停的要求，但全市各级政府的财力难以做到一碗水端平，不同行业、企业的关停政策难以统一。
（三）去产能的工作机制不协调。2015年，供给侧结构性改革推出以来，去产能工作部署一波接着一波，一浪高过一浪。从安徽省实践看，首先是“三煤一钢”四大国有企业，接着是水泥、平板玻璃、电解铝、印染等存在过剩产能的行业。根据职能分工，煤炭行业去产能由国有资产管理部门负责，钢铁行业去产能由工信部门负责。随着形势发展，水泥、平板玻璃、电解铝、印染等具体行业的去产能，也逐步交由工信部门承担。实际工作中，上述行业企业的产业准入，产能核准、备案，大多是由发改部门，或发改与工信部门联合承担的。因此，在基层实际工作中就出现了一些原本由发改部门批建、备案的项目，仍在有效期内，因为去产能工作需要，又由工信部门去责令关停,出现“两张皮”现象。
二、铜陵去产能工作的对策建议
（一）在政策依据上，加强去产能工作法制化建设。在执行国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订）的同时，启动去产能地方立法工作，从源头上明确去产能工作的政策、法律依据、责任部门。组织成立去产能法律顾问团，主要职责是应邀列席全市相关去产能会议，参与相关去产能政策的制定。坚持地方主责、企业主体，发挥市场机制作用，更有效推动去产能。严格责任追究，对违反国务院及有关部门法律法规的，在产能过剩领域新上项目、新增产能或淘汰产能死灰复燃的，依法严肃追责。
（二）在顶层设计上，统筹去产能工作。从全市各级政府工作实践分析，无论是基于自身的利益追求，还是从区域社会稳定需要，化解过剩产能、淘汰落后产能，对各级政府都是一种挑战和自我革命。因此，去产能工作需要从制度的顶层设计入手，统筹安排。具体而言：首先是要进一步完善地方政府经济发展考核的指标、方式。将经济发展方式从侧重于GDP考核指标转变为能源消耗、污染减排、环境保护等系统、可量化、透明的综合性指标，如单位GDP能源消耗降低等。其次是要加快制订具有约束力的化解过剩产能、淘汰落后产能规划。在一定时期内，为全市各级政府“去产能”工作设定一个科学、可量化的指标，如行业用电量，二氧化碳，污水排放量的持续下降。第三是完善去产能财政扶持政策，对去产能力度比较大、效果比较好的县区，通过差别电价、税收减免等多种方式给予激励，鼓励和促进全市各级政府去产能。
（三）有去有留，去产能不搞“一刀切”。不同产业之间的发展水平，不同企业之间的工艺、装备层次，千差万别。不能为“去”而“去”，“运动式”去产能的结果只可能是“一哄而上”“一哄而散”。科学去产能，要求针对不同区域、不同产业、不同企业分门别类，准确把握地方发展阶段，产业结构水平，企业工艺、装备层次，有保有压，有去有留。“去”的是落后产能、无效产能、不安全产能，“留”的是先进产能、安全合规产能，是结构的优化。
（四）统一去产能工作责任主体。没有明确、统一的主管部门，去产能工作在各级政府内部，容易形成“令出多门”，造成“推诿扯皮”现象的发生，压力层层传导、问题层层上交，最终导致去产能工作无法顺利推进。目前的工作现状是产业准入主导部门在发改，去产能责任主体大多在工信，企业生产日常执法监管分别为环保、安监、质监、国土等部门。批、去、管三主体之间理论上各司其责，实践中各自为政。因此要从源头上统一去产能工作责任主体，审批部门既要能把好准入关，也要能打通退出关。准入与退出的依据，就是各个职能部门的法定职责。
（课题组成员：汪涛汪毅）
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