十八大以来环境法治建设述评：执法行动力度大手段多成效突出

中国环境报 2017-10-13 11:23 大字

党的十八大以来，生态文明制度建设步入快车道，环境保护法治意识日益深入人心。

五年坚定不移，戮力推进，我国积极运用法治手段,构建生态环境保护长效机制，实现环境质量总体改善。

五年铿锵前行，不惧阻力，一批严格的制度、严密的法律、严实的管理措施纷纷出台实施。省、市、县多级检查全面展开，环境执法进入了力度大、手段多、成效突出的时期。

法律制度不断健全，执法力度不断加大

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”五年来，我国正以前所未有的速度，构建起最严格的生态环境法律制度。

党的十八大以来，国家、地方对不适应环保发展的法律、法规进行修订、完善，使其更切合实际、更具操作性。

环境保护部积极配合人大立法机关，制修订了包括《环境保护法》《大气污染防治法》等在内的8部法律，并推进完成了9部环保行政法规和23件环保部门规章的制修订。一些省市也积极运用地方立法权，根据当地需求制定了更高标准、更为严格的管理制度和相应的行政处罚制度。

新《环境保护法》为提升执法效能奠定了基础。全国环保系统以新法实施为契机，开展了一系列执法行动，形成了强有力打击环境违法行为的高压态势。

执法行动密集开展。从2015年至今，环境保护部连续三年开展《环境保护法》实施年活动，全面推进环保法及配套办法在省级、地市级和县区级的落实。各地对新《环境保护法》四个配套办法执行情况，定期进行分析，实行年终考核。各级环保部门还抓住“水十条”、“大气十条”、“土十条”实施的有利时机，分阶段、分重点、分区域持续开展执法行动。

执法检查中做到“三不”“三直”，即“不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接督查、直接曝光”；对重点污染源和问题突出企业实行驻厂监督制度；开展环保信用评价，将违法企业列入“黑名单”；对突出环境问题整改情况进行“回头看”，对环境质量差、执法力度小的地区，采取通报批评、公开约谈、区域限批、挂牌督办等措施，加大处罚力度。

——重点问题逐个突破。五年来，环境执法加强了对重点区域和行业的监管和整治。

针对重点区域，在京津冀及周边地区开展大气污染防治强化督查，对长江经济带饮用水水源地开展环境保护执法专项行动；针对重点行业，集中对钢铁、焦化、水泥、平板玻璃、火电、煤炭、造纸、印染、砖瓦、进口废物加工利用等行业和城镇污水处理厂、垃圾焚烧厂、“散乱污”企业开展了专项执法检查；针对重点问题，开展国控重点污染源自动监控、全国放射源安全检查等专项行动；在重点时间尤其是秋冬季，开展综合治理攻坚行动，针对施工扬尘、渣土车运输遗撒、露天焚烧、露天烧烤、销售使用劣质散煤等面源污染问题进行专项执法。

行政处罚更加严厉。新《环境保护法》加大了行政处罚力度。按日连续处罚，罚款数额上不封顶；行政拘留处罚,对尚不构成犯罪的环境违法者给予严厉制裁；限制生产和停产整治，督促企业有效完成污染治理任务；查封、扣押等行政强制权，有利于及时制止环境违法行为，“有禁不止”“罚后不改”等痼疾在很大程度上得到扭转。

新《环境保护法》实施后，全国范围内查办案件数量不断攀升。2015年，全国范围内实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件总数达11776件；而到了2016年，全国环保系统办理五类案件总数约翻了一番，达到22730件，其中查封扣押成为遏制违法排污行为的首选措施，案件数量占案件总数的44%；仅2017年上半年，全国环保系统办理五类案件就已达到17169件，占2016年全年办案总数的75.5%。

全面落实环境保护“党政同责”“一岗双责”。对落实生态环境保护责任过程中不履职、不当履职、违法履职、未尽责履职而导致严重后果和恶劣影响的责任人进行责任追究。同时，与党政领导干部绩效考核、自然资源资产离任审计等制度有效衔接，形成对地方政府及相关部门环保责任监督体系的闭合制度链条。

执法方式不断创新，执法手段不断丰富

为适应生态文明建设的新形势、新要求，环保部门不断创新执法方式，在科学执法、规范执法上下功夫。

环保督察声势浩大。对地方政府不履行环保责任的，以中央名义对地方党委政府进行督察。自2015年12月31日在河北进行中央环保督察试点以来，截至目前，中央环保督察已实现全国31个省（区、市）的全覆盖。一些重大环境违法行为被曝光、被查处，一批充当“保护伞”、失职失察的官员受到严肃处理，一些环境违法问题较为严重的地区面临越来越大的压力。

今年，环境保护部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。共计25轮次的大气污染防治强化督查，成为“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”。

环境保护部部长李干杰提出“五步法”环保督查的新管理思路，即通过督查、交办、巡查、约谈、专项督察的一套“组合拳”，从多个方面入手，促进督查成效显现。

网格化管理不留死角。按照“属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人”的原则，环保系统全面探索创新网格化管理模式，根据企业行业性质及规模、所处区域、污染物排放种类数量等划分网格，实施分类分级监管，不留死角、不存盲区，确保环境监管全覆盖。

从今年8月起，北京根据综合卫星遥感、空气质量地面监测、气象观测等各类数据，适时监控热点网格大气污染物浓度变化，实施精细化管理，进行精准执法。

创新执法化解阻力。自2016年起，各地按照环境保护部的要求，实行“人员随机、企业随机”的“双随机”工作法，避免执法检查中可能出现的选择性执法、人情执法、权力寻租等问题；适时开展异地交叉执法、交叉稽查，查处问题比例大幅上升，有利于化解巡查过程中存在的地域性阻力；开展环保后督察，避免出现“一关了之”“一拆了之”等现象；开展随机、快速、不定时的飞行检查，强化现场执法，让污染企业猝不及防。

高新技术提升效率。使用先进技术手段是提升环境监管效能、提高环境违法识别率的重要手段，也是未来环境监管执法的发展方向。环境保护部依据卫星遥感监测秸秆焚烧数据，对秸秆焚烧污染防控不力的省份进行公开通报。天津市多次运用无人机、无人船、移动执法设备等开展排查,搜集企业违法排污证据，提高了调查取证效率。

移动互联网技术的快速发展，云计算和大数据概念的不断普及，为移动执法系统的推广和使用奠定了良好的基础。广东、江苏、浙江、福建等省启动“智慧环保”工程，开发建设了新一代环境移动执法办案系统，压缩了办案时间，提升了执法效能。

体制机制不断完善，执法效能不断提升

五年来，环保部门坚持推进体制机制改革，着力提升执法效能。

垂管改革逐步推开。十八届五中全会要求，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点。重庆、河北相继试水。河北按照先整体划转再逐步规范的原则，稳步推进垂改市级层面改革。截至今年5月底，河北全省除雄安新区的雄县、安新县、容城县环保局未上划、挂牌外，其他县（市、区）环保局均上划到市级环保局，各市共上划166个县（市、区）分局，改革基本完成。改革后，河北一线执法力量得到了充实，环境执法重心下移。石家庄、秦皇岛、保定、邢台等市统一调配力量，抽调县（市、区）环境执法人员开展交叉执法、异地执法等行动。环境执法更加灵活机动、权威高效。

部门联动渐入佳境。五年间，政府部门的协作明显增强。环保部门加强与农业、水利、城管、国土等具有环境保护职能部门的联动，开展重点行业、重点区域的专项执法。

行政执法和刑事司法联动更趋成熟。环保排查、公安侦查、司法跟进，环环相扣、步步紧逼，联合打击环境污染犯罪的模式正在成为常态。

环境保护部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部多次联合发文，建立了联席会议制度、联络员制度、案件移送机制、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制以及奖惩机制，为行政与司法联动扫清体制机制障碍。

针对近年来环境污染犯罪出现的新情况和问题，如危险废物犯罪呈现出产业化迹象，大气污染犯罪取证困难，篡改、伪造自动监测数据和破坏环境质量监测系统的刑事规制存在争议，最高人民法院与最高人民检察院于2016年联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对2013年《司法解释》环境犯罪定罪量刑标准进行补充完善。

各地也积极探索司法联动机制。江苏、山东和云南完善案件移送和信息共享制度，大幅提高了刑事案件移送司法机关的数量；浙江、辽宁、河北、山东、云南、贵州和北京7个省市成立环保警察队伍，为加强打击环境违法犯罪找到了新出路；湖南在省环保厅和各州市环保局设立检察联络室，协助和监督环保部门执法。

执法大练兵提升能力。从2016年起，环境保护部在全国范围内组织开展了环境执法大练兵活动，将日常监管和专项执法相结合，规范执法行为，锻炼队伍，提升了执法效能。山西、山东、四川、江西等省份着重加强对基层执法人员的业务培训，有力提升了基层环境执法能力。

公众参与强化社会监督。公众举报超标排放行为，可以为监管部门提供执法线索。在四轮中央环保督察中，从督察组正式进驻开始，便立即受理属地环境保护方面的来信来电举报。在进驻的一个月里，中央环保督察组向被督察省份移交了大量群众举报件。督察期间，督察组坚持边督察、边移交、边整改的原则，推动地方及时解决群众反映的突出环境问题。

环境问题事关百姓民生。近年来，各级环保部门不断完善信访接报办理机制，探索建立了环境信访专项督办机制，并相应完善了“开门接访、主动约访、带案下访、上门回访、案件终结、督察督办、责任追究”等一系列制度。

2016年，全国“12369环保举报管理平台”建成运行，实现各级“12369”热线电话、微信、网络等举报渠道整合和“国家—省—市—区县”四级数据互联共享。截至2016年底，管理平台共接到举报263009件，其中电话举报185919件，微信举报65882件，网络举报11208件。

五年来，环境执法监管得到空前加强，解决了一批关系群众切身利益的环境问题，促进了产业结构调整和发展方式的转型升级，提升了经济发展的质量，促进了环境保护与经济社会协调发展，带来了更多的蓝天白云、绿水青山。

（本文原题为《迎接党的十九大系列报道 | 严格监管推进环境与经济协调发展——党的十八大以来环境法治建设述评》）

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