“农民”到“市民”，路有多远？
从农村进入城市就业的农民工是一个庞大的群体，他们有着强烈的“进城梦”，却面临“融城难”的尴尬。山东日前推出的12条新政力促“三个市民化”，曾经的“融城天堑”有望变“城市通途”——
对于在济南生活了10多年的战先生来说，虽然满口济南腔的他已经很习惯这里的生活，但是仍改变不了他“农业户口”的身份。这些年来，老战经历了有关社保、保障房、子女入学等一系列问题，对于“市民化”待遇的渴求十分迫切。
日前，山东省出台12条新政力促“三个市民化”，从财政、住房、教育、医疗、就业等多方面给予保障，以消除进城落户农民的后顾之忧，力度之大可谓空前。这一新政将给像老战一样的进城务工者带来哪些影响？济南市在推进“市民化”方面又有哪些福利？本报记者为您深入探访。
住房、社保、子女教育
是“三道坎”
老战来自外省，在济南和妻子做小生意。这些年为了在郊区买套不大的房子，他养老的钱没剩下多少。农村户口的他是“零险零金”，面对未来，他很想“老有所养”。
2015年，我国常住人口城镇化率为56.10%，户籍城镇化率为39.9%。根据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。但是，现实与目标还有一定差距。
走出农村，进入城市，是很多农民工向往的生活。不过，虽然已经在济南待了10多年，但是老战觉得留在济南不容易。有关问卷调查显示，城市生活成本高、城乡户口差别不大、不愿放弃土地承包权，以及农村土地有较大增值潜力是进城务工人员不愿落户城镇的四大主要因素。中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春认为，农民工市民化不是一个户籍概念，远远超越户籍概念之上。
对此，正准备结婚的胶东姑娘小姜深有体会。为了能够在济南落下户口，也为了今后自己的孩子能够就近上所好学校，她一心想买个面积够落户资格的“学区房”，“面积至少90平方米，还得考虑位置在学区里，这样的房子单首付就很可观”。
事实上，不少农民工随迁子女在入学时都遇到过磕绊。有关调查显示，导致这一情况的原因主要集中在几个方面，其中包括，申请入学限制条件多；办理入学手续繁琐；转学困难，不容易找到愿意接收的学校等。
住房、子女教育成了农民工市民化的主要门槛。此外，社保也是一大障碍，农民工“五险一金”的参保率不高，工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险、住房公积金均不足两成。对此，有关专家认为，社保体系相对碎片化，而碎片化对于最缺乏保障的农民工群体来讲是比较弱化的，要求条件较多、门槛设置较高，保障也就相对比较少。
“农民变市民”关键在公平环境
什么是“市民化”？就是把非市民变化成市民的过程。当前，城乡差别比较大，不仅仅表现在收入上，还表现在公共服务、基础设施和社会参与等多方面。“市民化”就是要让进到城市的农村人口享受跟城市居民同等的基本市民权利。党的十八大报告中更明确指出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。
这项工作却任重道远。在社会学家李强看来，当前，城市的公共资源与公共服务更多向本地居民倾斜，外来务工人员在文化、教育等基本公共服务领域仍然无法享受到与城市居民平等的条件和待遇。对此，有经济学家认为，实现“市民化”的关键在于逐步落实农民工在城市的公共服务水平。首先可以从教育入手实现均等化，提高教育经费投入的分担比重。对于年龄偏大农民工，主要解决子女在城市的教育问题；对于新生代农民工，重点帮助在职劳动者提高技术知识和技能。然后，逐步增加医疗、养老、住房、失业等方面的公共服务，逐步提高各方面公共福利的水平。
推进进城农民“市民化”要做的工作还有很多。国务院日前印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，为财政政策支持农业转移人口市民化提供了“路线图”。总结起来，体现在落户、加钱、不动地这三条主线。例如，农业转移人口在城市落户方面，农民工进城“扎根”难，一个很大的问题是公共服务与人口流动“两张皮”。对此，《通知》提出，基本公共服务要“随人走”，把持有居住证的人口纳入保障范围。中央城市工作会议此前也提出，要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革，为做好农民工市民化指出了方向。
放宽落户条件是趋势
如何让进城农民在城里尽快留得住？日前，山东省政府出台12条新政，将通过实施若干财政政策，力争用3年左右的时间，使吸纳农业转移人口较多地区的财政保障能力明显增强，“三个市民化”(全省外来务工人员市民化、城中村城边村原有居民市民化、其他农村地区就地转移就业人口市民化)进程明显加快。
这12条新政中，相关教育政策受到各方关注。如果政策真正落地，今后农业转移人口子女将真正平等享有受教育权利。按照规定，山东省将建立以居住证为主要依据的农民工随迁子女入学政策。从2016年起，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。这给进城农民“市民化”卸下了不小的包袱。
在就业、住房保障方面，今后，山东省农业转移人口也将会跟当地户籍人口平等享受就业扶持政策，凡符合条件的进城农民可以申请承租公共租赁住房，或申领住房困难家庭住房租赁补贴了。另外，在基本医疗、养老保障方面，一系列新政也将给这一群体带来更多保障。比如，推进参保人员跨制度、跨地区转移接续基本医疗保险，确保城乡居民在基本医疗保险政府补助标准、支付结算、经办服务等方面享受同等待遇等。
济南市在推进“市民化”方面也做了很多尝试努力。根据此前公布的《济南市新型城镇化规划(2015年—2020年)》，到2020年，济南市将努力实现97万农业转移人口在济南市城镇落户，促进55万左右城中村和城边村居民完全市民化。为此，济南市加大了户籍制度改革力度。《推进济南市户籍制度改革问题研究》甚至成为2016年度市领导牵头推进的重大调研课题之一，并将转化为政策措施。
根据规划，济南市中心城将适度增加落户规模，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。同时，降低中心城落户门槛，取消工作调动、大学毕业生、复员军人安置落户附加条件限制。放宽市内户口迁移政策，将农村居民统一纳入城镇社区公共服务管理。改造后的城中村居民，参加居民养老和医疗保险，会实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集机制；符合标准的，也会依法享受相关社会救助。
新型城镇化，最重要的是实现人的城镇化。到2020年，济南常住总人口将达到770万人左右，城镇化率达到73%以上，城镇常住人口达到570万人左右。“过去济南市每年外来务工人员落户4万人左右。也就是说，规划年均落户人数是过去的4倍。”济南新型城镇化规划编制课题组负责人认为，未来济南进一步放宽落户条件将是一种趋势。
公共服务要“均等”更要“均质”
目前，全市百万农民工和大量城镇外来常住人口，还处于“半市民化”状态，还没有平等享受到城镇基本公共服务。有些城中村居民虽然已纳入城镇化统计，但居住条件、配套设施、社会保障水平与新型城镇化要求仍有很大差距。
更深层次的问题还包括，城镇建设管理水平总体不高，发展方式粗放、土地资源浪费、环境脏乱差等问题不同程度地存在，离宜居、环保和生态友好的要求还有很大差距。另外，城镇发展不平衡，特别是小城镇基础设施欠账较多，缺乏有力产业支撑，对人口的吸引力和聚集力不强等。
何况“市民化”的成本并不低。农村转移人口市民成本分为公共成本和私人成本。据估算，济南市农业转移人口市民化人均公共成本平均值约为12万元，其中转移到生活水平较高的中心城的公共成本人均约为13万元，转移至小城镇的公共成本人均在8万元左右。
那么，如何让“市民化”更高效？有专家提出，一个关键点是进行城乡综合改革。城乡综合改革是创造社会机会、市场机会，让城乡居民都享受同等的社会机会。要构建统一的改革市场体制，使农村的产权、农村的生产要素跟城市享受同等的市场地位。
值得注意的是，在公共服务保障方面，公共服务不光是均等化，更重要的还在于均质化，质量水平上要有一定保障。财政政策资金应该保障农民工能够进得来，能给他们提供相应的社会服务，公共资金要能留得住，支持他们就业、培训、技能的提高，要使他们能够住下来、过得好。同时，必须重视消除进城农民的后顾之忧，这就需要进城乡社保体系整合和户籍制度改革，加快推进医疗保险关系跨体制、跨区域转移接续。(本报记者 范俐鑫)
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