3岁以下婴幼儿托育政策出台，相关配套法规仍存空缺
上海市妇联曾发布一项统计数据：上海0-3岁幼儿数量约在60万左右，但现有托育机构能服务的幼儿数量不足这一人数的2%。其中，上海有超过10万的2岁儿童需要托育服务，而上海市合计招收幼儿数仅为1.4万名。
这是中国婴幼儿照护市场缺口巨大的一个缩影。公开数据显示，中国现共有0-3岁幼儿约5000万，而国家卫计委家庭司2016年调查发现，目前，城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。未入托育机构的主要原因有“附近没有接收3岁以下孩子的托育机构"(30.1%)和费用太高(占21.6%)。
国内幼儿园曾一度设有托班，招收2-3岁的幼儿。但近年来，由于各地学前教育资源总量不足，且教育部对3-6岁学前教育入园比例有明确要求，而对3岁以下托育没有比例要求，使得多数幼儿园取消幼托班，只招收3岁以上幼儿。在一些偏远的农村地区，资源更为匮乏，幼儿园甚至只收4岁以上的幼儿入园，3岁以下婴幼儿服务基本缺失。
供需失衡的情况下，虐童案频频发生，幼托机构无证经营、私人托管班质量良莠不齐、用餐安全难得保障等问题更是引人担忧。在此背景下，上海市于2018年率先弥补幼儿托育工作政策空白，出台了《关于促进和加强上海市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》。
地方的政策探索也为国家层面出台意见提供了参考。2019年5月9日，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出“家庭为主，托育补充"和“政策引导，普惠优先“的基本原则。
《意见》要求，要“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度"和“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构"，提出“举办非营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上机构编制部门或民政部门注册登记；举办营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上市场监管部门注册登记。婴幼儿照护服务机构经核准登记后，应当及时向当地卫生健康部门备案。登记机关应当及时将有关机构登记信息推送至卫生健康部门。"
按照《意见》，地方各级政府要将需要独立占地的婴幼儿照护服务设施和场地建设布局纳入相关规划，新建、扩建、改建一批婴幼儿照护服务机构和设施；支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务，有条件的可向附近居民开放；鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿。
各界对婴幼儿托育政策的呼声由来已久。2017年的全国两会上，至少40位人大代表和政协委员以及全国妇联提交了有关0-3岁婴幼儿托育的建议。一些代表委员建议首先要明确0-3岁托育的主管部门。
一直以来，特别是全面二孩政策实施后，国家层面也加快了婴幼儿照护政策的完善。
2011年发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》就曾明确指出：“促进0—3岁儿童早期综合发展。基本普及学前教育……积极开展0—3岁儿童科学育儿指导。积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0—3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导。加快培养0—3岁儿童早期教育专业化人才"。由此，国家对面向0—3岁幼儿的公共服务体系构建有了一定设想和要求。
2013年，教育部专门下发了关于开展 0-3 岁婴幼儿早期教育试点的通知，决定在上海、北京、青岛、大连、宜宾、福州等 14 个地区开展 0-3 岁婴幼儿早期教育试点。
2017年12月，中央经济会议上强调 “针对人民群众关心的问题精准施策"“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题" 。此后，一系列托幼教育文件先后发布，制定促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导文件成为了政府工作的一大重点。
但要让婴幼儿有所“托"，并非一朝一夕之事。
“婴幼儿托育服务依然存在定位不明等问题，影响了托幼服务工作的进一步发展。"上海市教卫工作党委副书记成旦红曾公开表示，国家发改委等相关部门应该尽快明确0-3岁托幼工作机构的属性定位，它究竟是属于基本公共服务还是属于盈利性的服务一种。
但此次的《意见》依然尚未给出明确答案。
“针对有托育需求的家庭，政府推动建立公办、政府购买、公建民营、民办公助等多种模式，构建多种形式并存的托育服务供给体系。这是值得肯定的。"北京师范大学教育学部教授洪秀敏同样指出，“到目前为止，国家颁布的所有与儿童发展相关的法律法规中没有专门的关于开展0至3岁婴幼儿公共托育和保教服务的条款，对于3岁以下婴幼儿的早期教育服务问题，我国政府部门中尚无明确的主管部门，这直接影响和制约了0至3岁早期教育服务的健康有序发展。"
“为改变目前0至3岁早期教育事业无序发展现状，补足0至3岁婴幼儿早期教育服务的短板，首先应尽快确立0至3岁婴幼儿教育主管部门，统一负责0至3岁托育服务体系的规划、建设、发展和监管。"洪秀敏建议。
婴幼儿托育服务不仅存在数量上的空缺，也存在质量方面的诸多问题。
在洪秀敏看来，“随着早期教育的意义及作用逐渐为人们所重视，家长对早期教育服务的需求日益多元化，年轻父母对于托幼机构的需求已经不仅仅是有人‘托 ’，还涉及质量 、地点 、时间、配置、性价比等。"
此次《意见》对婴幼儿照护服务设施和场地建设、卫生保健工作、服务专业标准等方面也提出了相应要求。其中明确提出，“依法逐步实行工作人员职业资格准入制度，对虐童等行为零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入。"
但从制度层面看，我国至今没有任何法规对婴幼儿师资水平作出规定。目前，我国婴幼儿早期照护服务尚未纳入公共教育体系，仍处于监管真空状态。“相当部分的机构只教不保，无法满足家庭需求，反而加重了其经济负担和时间成本，课程的质量和科学性均无从保障。而那些收入相对较低、刚性需求突出的家庭，不得不把孩子放到没有得到审批、缺乏规范与相应资质的托育机构 。"洪秀敏表示。
与此对应的是，“婴幼儿托育师资作为早教市场的重要组成部分，其社会地位和权益仍无法得到根本保障，婴幼儿托育师资群体的稳定性较低。"沈阳师范大学学前育初等教育学院教授秦旭芳称，师资方面同样存在着从业人员职业标准缺失、人员流动性大、托育服务人员工作积极性不高等问题。
一位婴幼儿托育机构的负责人告诉界面新闻，“目前幼儿教育机构的教师大多持有幼儿园教师资格证，但这只是保证应对3岁以上幼儿的教学能力，事实上0至3岁的婴幼儿与3至6岁的幼儿身心发展存在许多差异。而目前我国育婴师职业资格证对学院的要求较低，证书含金量并不高。所以如果要规范教学，必须由机构内部自行开展培训。"
“考虑到成本等问题，培训往往只是走个过场，育婴师的能力很难有保障。"上述负责人称。
人社部职业能力建设司负责人王晓君也曾坦言，“当前确实面临着婴幼儿照护服务人员数量短缺、素质需要提高的问题。"并表示，下一步人社部将大规模地组织开展职业技能培训，进一步扩大婴幼儿照护相关从业人员的培训规模，提高培训质量，并将把婴幼儿照护相关从业人员职业培训纳入急需紧缺职业培训目录和政府补贴职业培训目录。
值得注意的是，《意见》还提出要加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，全面落实产假政策、支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位等。
“托幼教育事关育龄女性的职业发展。"对此，全国人大代表李桂琴也提出建议，可延长和保障职业女性生育前后的产假和相关待遇。“为产假结束后的女性职工设立弹性工作机制，允许女性以停薪留职、非全日制工作、远程办公等方式度过生育哺乳期。"
但不容忽视的是，“如果单纯通过增加产假时间等措施增加女职工的保护，却忽略了相应防范就业歧视规则的完善，所谓的“保护"反而有可能加剧女性就业困难"中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵在接受中国经济网采访时曾表示，毫无疑问，延长产假对于保护女职工权益、维护妇女平等就业的权利、保障妇女健康，都具有重要意义，但如何保证这项福利的落实不打折扣，仍需更多努力。
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