培训行政一把手应诉“民告官” 新行政诉讼法实施一年,案件激增行政机关负责人应诉率上升
视觉中国供图截至2016年5月1日,新行政诉讼法实施已满一年,其实施情况备受关注。今年4月11日,贵州省副省长陈鸣明出庭应诉“民告官”,引起全国舆论的关注。近期,上至最高人民法院,下至多地基层法院,都对这一年来的行政审判工作进行了总结通报。随着新行政诉讼法确立立案登记制,降低了立案门槛,多地法院受理的“民告官”案件数量出现激增。实施一年来,截至2016年4月20日,山东全省法院仅2015年5月,新法实施首月,受理一审行政案件2227件,同比增加达89.89%；2015年青岛全市法院共受理各类行政案件4691件,同比上升71.5%。同时,为了改变以往“告官不见官”的情况,青岛法院采取多项措施,并在全市法院推广实施,推动了行政机关负责人出庭应诉。
贵州省副省长出庭应诉
贵州省遵义市遵义县泮水镇青丰村村民丁加强因贵州省白黔高速公路项目建设需要,丁加强的部分土地及苗木被征收。丁加强认为土地征收依据即遵义市政府作出的遵府办函〔2015〕34号《市人民政府办公室关于印发白黔高速公路工程(遵义境)建设项目征地拆迁安置补偿方案的通知》系违法,遂向被告申请行政复议。被告审查后认为原告的复议申请不属于行政复议范围,驳回了原告的行政复议申请。
因不服贵州省政府作出的复议决定,丁加强于2016年2月以省政府为被告,向贵阳市中院提起行政诉讼。
4月11日这天,贵阳市中院开庭审理此案,出庭应诉的是贵州省副省长陈鸣明。据丁加强的代理律师李春兰的回忆,陈鸣明在庭上有两次发言,一次是宣读答辩状,另一次是最后陈述。庭审持续了1个小时。结束后,陈鸣明主动上前,和原告丁加强握手示意。丁加强对陈鸣明说,“谢谢您”。
被媒体广泛报道的,包括陈鸣明的最后陈述。在这段陈述中,陈鸣明吐露心迹,“我们的工作要接受群众的监督,舆论的监督,司法的监督。所以为什么我今天要来出这个庭,主要是表明这个态度。”
“民告官”案件数量激增
记者了解到,新行政诉讼法实施以前,立案难一度是诉讼中长期存在的老大难问题,在行政案件中尤为明显。“民告官”渠道不通,使得大量本应该通过行政诉讼解决的行政纠纷进入了信访渠道。新行政诉讼法实施以前,每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右。
随着新行政诉讼法确立立案登记制,降低了立案门槛,多地法院受理的“民告官”案件数量出现激增。立案登记制的实行是行政案件数量激增的主要原因,受案范围一定程度的扩大也发挥了作用。此外,行政案件类型发生的变化和政府工作的推进,无疑为案件数量增长提供了契机。
实施一年来,截至2016年4月20日,山东全省法院仅2015年5月,新法实施首月,受理一审行政案件2227件,同比增加达89.89%；2015年青岛全市法院共受理各类行政案件4691件,同比上升71.5%,其中一审行政案件收案3181件,同比上升21.4%。立案登记制实施后的第一个工作日,全市法院共受理一审行政案件32件；5月份共受理一审行政案件508件,与2014年同期相比增加234件,同比增长85.4%。
因新行政诉讼法规定审级上提,青岛中院一审行政案件收案大幅增加,5～12月共计受理一审行政案件167件,比上一年同期增加151件,同比增长8.5倍。其他基层法院收案数也明显呈增长态势。
据了解,自2015年5月1日,新修订的《行政诉讼法》实施以来,黄岛区人民法院共审理各类行政案件569件,其中行政诉讼案件146件,非诉行政案件423件。讼诉案件与去年同期相比增加21%,非诉审查案件增加55%。2016年3月,共开庭审理行政诉讼案件14件,行政机关负责人出庭应诉案件11件,出庭应诉率为78.57%。
政府信息公开案上升快
记者从青岛中院发布的《2015年全市法院行政案件司法审查报告》中了解到,全市行政案件分布于三十多个行政管理领域,但主要集中在土地资源(677件)、城建(382件)、人力资源和社会保障(381件)、公安(294件)四个领域。上述四领域共收案1734件,占全年收案总数的54.5%。2015年政府信息公开案件呈现井喷状态,由2014年的46件急剧上升到259件。
青岛市中院行政庭副庭长徐奎浩告诉记者,信息公开、行政复议案件的增多,直接导致了行政案件数量的增加。
记者了解到,政府信息公开案件已成为行政案件的重要增长点,2015年全市法院共审结一审政府信息公开案件192件,其中判决结案156件,行政机关败诉60件,败诉率高达31.3%。
2014年5月15日,市民袁某向某市国土资源和房屋管理局政府信息公开案提交了政府信息公开申请表,申请公开“关于某村377号房屋及宅基地建筑层数、建筑结构、面积、具体位置的航拍测绘图”。12月23日,某市国土资源和房屋管理局作出《政府信息公开告知书》,告知原告所申请的政府信息不存在。原告不服,提起诉讼。
一审法院认为,被告内设机构某市勘察测绘管理处对相关基础测绘成果进行检索,未找到符合原告要求的信息。原告虽亦在诉讼中提交了证据线索,但并不能证明所申请信息由被告制作或保存,故被告所作告知并无不当。故判决驳回原告的诉讼请求。袁某不服,提出上诉。二审法院认为,被告在法定举证期限内提交的证据无法说明其如何履行的检索义务,事后补交的“情况说明”也无法表明具体的检索时间、检索范围、检索方法等。因此,被告所作信息不存在的答复缺乏证据支持。一审法院在被告尚未完成举证责任的前提下,将证明责任转由原告承担,显然不当。故判决:撤销一审判决及被告所作《政府信息公开告知书》；责令被告于判决生效之日起15个工作日内按照原告的申请重新作出行政行为。
行政机关败诉率上升
在2015年审结的一审行政案件中,判决行政机关败诉251件,占全年结案总数的8.6%,占全部实体判决结案数的31.2%。行政机关败诉案件主要呈现如下三个特点:
一是败诉案件主要集中在传统行政领域,城建类、政府信息公开类案件尤为典型。2015年,仅土地资源、城建、人力资源和社会保障、政府信息公开这四类案件,行政机关败诉数就高达177件,占全年总败诉数的70.5%。
二是政府信息公开案件败诉率居高不下。政府信息公开案件已成为行政案件的重要增长点,2015年全市法院共审结一审政府信息公开案件192件,其中判决结案156件,行政机关败诉60件,败诉率高达31.3%。败诉情形主要集中在以下几方面:对申请公开的政府信息不及时答复、不予答复、不按照申请人要求的形式提供政府信息；以“政府信息不存在”为由拒绝公开政府信息,但未告知申请人拒绝的根据,未履行告知和说明理由义务；将不属于政府信息的事项作为政府信息并告知申请人获取途径；多次要求申请人补正材料而导致拖延履行答复职责；对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件,不作区分处理,一律不予公开；在庭审中答辩的理由未在信息公开告知书中出现等。
三是行政不作为现象在一些行政管理领域依然存在。2015年要求确认行政机关不作为行为违法,并请求行政机关履行法定职责的案件共计92件,结案59件,判决行政机关败诉11件,败诉率为18.6%。这些案件主要表现为:行政机关怠于、延迟、消极履行法定职责或拒绝行政相对人提出的履行职责申请等。
如何告别“告官不见官”
在过去的“民告官”案件中,“告官不见官”成了众多原告面对的无奈现实。
新行政诉讼法建立了行政机关负责人出庭应诉制度,明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。2015年4月,最高人民法院发布的关于适用行政诉讼法若干问题的解释中,对行政机关的负责人予以了界定,包括正职负责人,也包括副职负责人。
新法实施后,青岛中院行政庭制作了《行政机关负责人出庭应诉提示函》、《行政机关负责人出庭应诉情况反馈表》和《行政机关负责人出庭应诉情况登记表》,并在全市法院推广实施,有效推动了行政机关负责人出庭应诉工作实现常态化。胶州、即墨市政府及城阳区政府等相继出台了《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》及考核细则,督促各行政机关严格落实负责人出庭应诉制度。据统计,自2015年5月1日至12月31日期间,全市法院一审案件行政机关负责人出庭共272人次,在全省名列前茅。
2015年7月25日,中院与市政府法制办共同举办市级行政机关负责人行政诉讼法(模拟法庭)培训班,市政府正副秘书长和市政府各部门、市直有关单位正副职负责人及法制机构负责人300余人参加了培训,有效提高了行政机关负责人出庭应诉意识和水平。
适用简易程序化解矛盾
据青岛市中院行政庭副庭长徐奎浩介绍,为应对立案等级制带来的案件数量骤增的现象,青岛中院积极推进简易程序适用和裁判文书改革。
简易程序是新行政诉讼法的一项重要诉讼程序设计,有利于实现繁简分流,提高审判效率。为进一步细化简易程序的适用范围和可操作规范,青岛中院制定了《行政诉讼简易程序实施规则》,切实促进了简易程序的落实,有效减轻了当事人诉累。5月～12月,全市法院适用简易程序审理的案件达二百余件,效果良好。
根据最高院及省高院推进裁判文书样式改革的基本指导思想,全市法院创新了简易程序案件裁判文书制作模式。该种文书主要记载当事人争议焦点和裁判理由,对于无争议的程序性事实和证据不再记载或简化记载。另外,在文书格式上,正在逐步摸索图表式裁判文书的制作和使用,待成型后推广全市法院使用。
■案例
副局长出庭应诉
案件当庭和解
近日,黄岛区人民法院在行政机关负责人出庭应诉的情况下成功化解了一起行政纠纷。
原告宋某是青岛市黄岛区珠海街道办事处某村的村民,其于2003年就村内养殖场承包事宜同村委会签订了承包合同,取得了该养殖场的经营权。2014年2月,青连铁路项目启动,宋某所承包的养殖区域位于该铁路项目的必经区域,面临拆迁。青岛市黄岛区国土资源与房屋管理局(以下简称黄岛国土房管局)就宋某所承包的养殖场区域内附着物及相关设施的拆迁补偿事宜与原告协商。在协商过程中,宋某申请黄岛国土房管局公开该建设项目征地补偿公告和安置方案等信息,并要求提供纸质文件。宋某称,黄岛国土房管局针对他的申请仅提供了官方网站,并告知自行查询。宋某认为该局的做法属于行政机关的不作为行为,该局行为侵犯了其合法权益,所以将其诉至法院。
法庭上,在主审法官的引导下,双方针对本案中存在的矛盾焦点问题进一步沟通交流。黄岛国土房管局分管副局长出庭应诉,认真听取了原告所提出的意见,详细地回答了原告的问题,并当庭表示愿意就宋某提出的要求其单位对“青岛至连云港铁路项目——黄岛区段征地补偿项目的征地公告”进行信息公开并提供纸质文件的申请作出答复。而对于原告所要求提供的“青岛至连云港铁路项目——黄岛区段征地补偿项目的土地征收补偿安置方案”纸质文件,该局负责人表示,目前上级并未出台相应的文件,因此原告要求公开的此文件实际上并不存在。但是他们愿意作出承诺,一旦颁布此文件,一定会应宋某的要求向其提供相关信息。该局及其负责人积极回应原告的诉求后,原告对被告的承诺和态度表示认可,主动申请撤回起诉,双方矛盾得以圆满化解。
行政诉讼案件,俗称“民告官”案件,但在以往的法庭上常常是“民告官不见官,法官审案也不见官”的情况。“行政负责人不出庭应诉,在司法实践中存在很多弊端。首先,对行政机关不利,特别是行政机关负责人对本部门的行政行为的违法性或不当性缺乏直观的了解和深入的认识,对通过案件审理所暴露出来的薄弱环节,事后难以有针对性的整改,导致一些不依法行政的行为再度发生。其次,因行政机关负责人不出庭应诉,群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重；又因不能直接向行政机关负责人表达自己的意见,导致心理上的不平衡,容易使矛盾进一步激化。第三,行政机关负责人不出庭应诉,不能真正了解行政相对人起诉的真实动机、目的和要求,难以准确把握时机,不利于行政争议的及时化解。违法行为难以自纠,执法水平难以提高,司法环境也难以得到优化。”黄岛法院分管行政审判工作的副院长毕明太说,“本案能够当庭达成和解协议,除了法官的积极协调外,一个重要的因素就是行政机关负责人能够出庭发声。行政机关负责人出庭应诉,体现了行政机关对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视,有利于化解‘官民\’矛盾。另外,行政机关负责人出庭,对行政相对人存有异议之处耐心解释,对行政机关本身存在的问题虚心改正,真正从源头上化解矛盾,能够更好地促进法律效果与社会效果有机统一。”
本版文/本报记者李珍
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