用制度的刚性约束“红头文件”的任性
八桂纵横
陈陟轩
据《南国早报》报道，“红头文件”不能随意，政府发文也需监管。公众如果对“红头文件”有异议，如何要求相关部门答复？近日，《南宁市行政规范性文件建议审查规定》（以下简称《规定》）经南宁市政府办公厅印发实施，对南宁市行政规范性文件（俗称“红头文件”）审查建议的提出、受理、处理程序作出明确规范。
早在2016年12月，为深入贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，南宁市就颁布了《南宁市行政规范性文件管理办法》（以下简称《办法》），对“红头文件”的制定程序和监督管理作出规范。《规定》的实施，是南宁市扎实推进用制度加强“红头文件”监督管理的又一有力举措。
在法律效力上，“红头文件”低于法律、行政法规和规章，属于非法律文件，但也具有“普遍的约束力”。然而在现实生活中，由于制度漏洞等原因，“红头文件”给人“添堵”的现象并不少见。如“红头文件”之间发生冲突的现象时有发生；一些部门、地方受利益驱动，通过制定“红头文件”抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批、发证、罚款、收费等等。这些“任性”的“红头文件”损害了政府的权威、侵犯了民众的权益，群众对此反映强烈。
完善制度设计，织密约束“红头文件”的制度笼子，才能有效防止权力任性。“红头文件”乱象之所以屡禁不绝，其中一个重要原因就是监督力量不足。新修改的行政诉讼法赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了法院就规范性文件是否合法的判断权。这等于把“红头文件”纳入到行政审查范围，倒逼有关部门在制发文件的过程中能多一分理性考量。这一制度保证了公民、法人或其他组织在权益受到“红头文件”的损害时，有合法的依据对其提出质疑。自此，法院监督力量逐渐发挥出重要作用。据统计，从2016年1月到2018年10月，全国一审行政案件收案中规范性文件附带审查约为3880件。
然而，对规范性文件的外部监督，仅凭法院的附带审查还远远不够，需要发挥更多社会主体的直接监督作用。今年6月，《广西壮族自治区行政规范性文件备案审查规定》的实施，在加强社会监督方面往前迈出了一步，提出公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出意见或者建议的，制定机关或者负责备案审查的政府法制部门应当予以研究处理。但是，该规定中对提出意见和建议的方式和渠道并没有详细说明，也就是说，相关的制度笼子还只是一个雏形，并没有形成实质性的约束力，需把“笼子”织起来，才能真正发挥效力。
《规定》对此进一步细化，弥补了不足，明确了对哪些文件可提出异议、由谁来受理、市民怎样提出审查建议、哪些建议会被中止或终止审查等问题，让制度由抽象的可能性转而变成现实的可操作性，而且在原有制度框架的构想上，更加扎紧了制度的笼子，大大压缩了“红头文件”任性的空间。
有了健全的制度笼子，但笼子如果不够结实，就会出现“纸笼关虎”、刚性不足的现象，“红头文件”背后的公权力还是会轻易破笼而出。所以，还要借助制度的威慑力，以违反制度的高额成本来遏制挑战制度的行为。因此，对“红头文件”的约束，还需要在制定实施《办法》《规定》的基础上，全方位多层面构筑起防止“红头文件”越线的防火墙。
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