让矛盾纠纷在法庭内外有效分流
诉讼与非诉讼相衔接机制在眉山试点两年
核心提示 两年前,经中央批准,眉山成为全国诉讼与非诉讼相衔接(简称“诉非衔接”)矛盾纠纷解决机制改革试点42个地区之一。眉山市通过“诉非衔接”和之前的“大调解”等有效化解社会矛盾纠纷,现在信访量持续排在全省末位。
□钟成本报记者 刘春华 熊润频
6月29日,眉山市洪雅县柳江镇。柳江人民法庭庭长喻军打开办案系统,神情自豪地介绍:“近三年,柳江法庭案件数量减少近一半;抚养、扶养、赡养‘三养\’案件一件没有……”
在绝大多数人民法庭审理的案件中,“三养”案件是重要组成部分,辖区面积1200平方公里、人口10余万的柳江法庭,为什么没有这类案子?
“法庭没有‘三养\’案,不代表当地没有这类矛盾,只是这些矛盾,都通过诉非衔接机制化解了。”事实上,柳江法庭的案件量变化,只是诉讼与非诉讼相衔接(简称诉非衔接)机制发生作用的一个代表。这种机制带给眉山的变化,更让人惊讶:“以前眉山社会治理基础薄弱,通过‘诉非衔接\’和之前的‘大调解\’等有效化解社会矛盾纠纷,现在信访量持续排在全省末位。”眉山中院副院长彭国成介绍。
2012年5月,经中央批准,眉山成为全国42个“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点”地区之一。两年来,眉山运用法治思维和法治手段,有效整合各种化解矛盾纠纷的力量,促进了“诉非衔接”的多元化解纠纷机制形成,促使大调解工作格局进一步升级,探索出一条基层社会治理的新途径。
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“喊得应”的平台
柳江快速发展,案件数量相比三年前却少近一半,案子都去哪儿了?
“按照柳江目前发展的速度,每年增加100件案子是正常的。”喻军说,柳江法庭所辖面积相当于彭山、丹棱、青神3个县总和,在境内有峨眉半山七里坪、瓦屋山、柳江古镇、高庙古镇等多个国家森林公园、省内外著名景点,这两年有不少重大建设项目陆续开工。社会经济发展必然产生新的矛盾纠纷,然而,柳江法庭每年受理案件数量却从3年前的每年500件左右,下降到现在每年300件左右,案子都去哪儿了?“一般都在萌芽时就被妥善处理了。”喻军介绍,柳江法庭与辖区的乡镇和村组(社区),以及景区管委会,都构建了“诉非衔接”工作平台。柳江法庭辖5个乡镇、3个景区管委会,每个乡镇都有诉讼服务联络点,每个景区管委会都有巡回法庭。包括喻军在内的柳江法庭5个干警,分别联系乡镇和景区管委会。他们向老百姓公开自己的电话,与镇、乡、村的调解员保持热线联系,定期到诉讼服务联系点,了解老百姓的法律需求,处理矛盾纠纷。
有效的诉调对接平台,是畅通诉讼与非诉讼的渠道、有效化解矛盾的关键,不仅柳江搭建起了这样的平台,在整个眉山市一区五县,通过近3年的努力,已构建起“横向到边、纵向到底”的诉调对接平台。在这个平台上,全市6个县(区)、134个乡镇(街道)有矛盾纠纷大调解协调中心 (室),全市1344个村(居)有调解室。200多个专业调解组织、2万余名人民调解员活跃在调解一线,城乡发生的大小矛盾都能在第一时间进入调解组织的视野。
平台全覆盖,让全市无论是各级行政机关,还是村组(社区),一旦发生了矛盾纠纷,调解组织与法院之间、调解员与法官之间,相互都“喊得应”。
眉山市人社局调解仲裁管理科科长向阳对此感受深刻。“诉非衔接”试点开始后,眉山中院在眉山市人社局设立了法官联络站,建立了固定的诉调对接机制。今年1月17日,正值春节前夕,眉山某公司30名员工因劳动合同纠纷,集体要求仲裁解决。由于案件细节牵涉到法律未明确事项,向阳当天与眉山中院行政庭法官陈继兵碰面,讨论类似案件如何适用法律。结果,这起事涉30名员工的纠纷当天得以圆满解决。
在搭建诉调对接平台的同时,眉山根据经济社会发展,不断拓展对接平台和领域,培育和促进多元纠纷解决力量形成。如今,在眉山中院指导下,当地已建立起律师、物业、保险、泡菜等18家专业性、行业性的调解组织,提高了社会组织自我调解社会矛盾的能力。
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“接得起”的衔接
法院赋予调解协议合同效力,让群众愿意选择非诉方式解决纠纷,也调动了调解组织的积极性。
在“诉非衔接”改革试点中,如何让当事人了解和愿意选择通过非诉讼渠道解决矛盾纠纷?眉山探索出来的“三个对接”与“辅分调审”,实现了纠纷的多级分流,确保了解决纠纷的妥当和规则之治的权威。
所谓“三对接”,一是对接组织,把非诉调解组织请进法院办事。66岁的夏文安是东坡区司法局的人民调解员,但他上班的地点却是东坡区法院。自2013年2月26日,受区司法局委派进驻东坡区法院以来,夏文安和另两名人民调解员接受区法院委派调解案件268件,成功调解220件,成功率达到82.1%。在夏文安办公的东坡区法院诉讼服务中心二楼,设有人民调解室、行业调解室、特邀调解室……“全市法院共设立了42个非诉调解工作室,方便当事人就地调解矛盾。”彭国成介绍。
二是对接效力,在“诉非衔接”试点过程中,眉山通过司法确认的方式赋予非诉调解协议以强制效力。以前,由于非诉讼解决纠纷缺乏法律强制力,调解“说话不管用”。“确立诉非衔接新机制后,调解协议能够很快得到司法确认并发挥效力,调动了调解组织的积极性,也让群众愿意选择这种成本低见效快的矛盾化解方式。”眉山中院院长刘楠说。
除组织和效力“接得起”以外,诉讼与非诉讼的衔接还包括机制对接。在改革试点中,眉山探索出无争议事实记载机制,对调解不成的矛盾纠纷中双方认可的事实予以记载固定,纠纷进入诉讼程序后,对无争议事实不再进行法庭调查,极大提高了诉讼效率。三大对接使矛盾纠纷在法院内外实现有效分流。2013年,“三接”机制为眉山法院成功化解2105件纠纷,占传统民商事案件的17.1%。“三接”机制实现了矛盾纠纷的分流,“辅审分审”则实现了案件在法院“门内”分流。6月24日,峨眉山市绥山镇中王村的陈卫田怒气冲冲来到眉山中院,上诉一起交通事故案。作为眉山中院诉讼辅导员,法官辛利平给陈卫田倒上一杯茶,劝慰他“别激动,有话慢慢说”。原来,陈卫田去年驾车发生交通事故,他认为一审的判决结果在计算方式上有问题,少给自己算了8000多元钱的赔偿。“打官司的风险,你晓得不?”在辛利平的辅导下,陈卫田逐渐平静下来,同意在法庭主持下进行调解。最后,陈卫田的案子当天立案并分流到速裁庭。
矛盾发生后,如何让当事人了解和愿意选择非诉讼渠道解决?眉山各级法院在试点过程中,创新设立了诉讼辅导室,通过诉讼辅导让当事人自愿选择。2013年,眉山全市法院到省信访案访比同比下降了0.34个百分点,低于全省平均水平。
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“划得来”的效果
改革试点在法制轨道下运行,同时也为法律制度的发展提供了丰富的实践支持。
“诉非衔接”改革试点涉及诉讼和大量非诉讼单位,如何调动这些相关单位的积极性?“党政重视是工作推动的关键。”彭国成介绍,自改革试点开始以来,眉山市委市政府高度重视,成立由市委政法委主要领导任组长的改革试点小组,先后三次召开试点推进会,对工作不力单位在会上通报批评。
眉山市委把民商事案件诉前调解率、民商事案件委托委派调解成功率、民商事案件万人起诉率纳入综治考核。眉山中院内部则建立了“案分比、案服比、案访比”的诉非衔接效果评价体系。
有效的平台搭建、畅通的机制对接,使参与改革试点的各方感觉“划得来”。“从诉非衔接改革试点开始,眉山全市的劳动人事争议案件逐年下降,90%以上的纠纷处理在人社系统;劳动人事纠纷调解成功率逐年上升,2011年成功率88%,2013年成功率达到95%。”眉山市人社局局长何万高说,这“一升一降”背后,是公众对政府部门公信力的认同,2012年至今,眉山人社系统共收到企业和员工送的锦旗89面,感谢信136封。
值得关注的是,在整个改革试点过程中,眉山始终坚持运用法治思维和法治手段,使改革试点在法制轨道下运行,同时也为法律制度的发展提供了丰富的实践支持。
两名印刷厂骨干员工要离开印刷厂,要求印刷厂支付每月两倍工资,并为此闹到了眉山市人社局,这让向阳犯了难。原来,在这起纠纷中,印刷厂称是两名员工的原因造成未签订劳动合同。而我国《劳动合同法》只规定用人单位与劳动者之间不签订劳动合同要付双倍工资,却没有明确如果是因劳动者原因造成合同未签订时怎么办。在与眉山中院沟通后,眉山人社局制定了指导意见,并对“未签订劳动合同二倍工资”作出分类规定,“这也算是我们为将来相关法律的修订作出贡献。”向阳笑称。
近年来,眉山社会经济持续快速发展。2011年,眉山全年地区生产总值673.3亿元。2013年,这一数字增长到860.04亿元。“但全市万人起诉率却低于全省平均水平,信访量在全省也排在末位,这与诉非衔接构建的多元化纠纷解决机制,将矛盾就近就地就快化解不无关系。”刘楠说。
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