行政案件集中管辖破解“审理难”
□本报记者尹彤
本报通讯员屈庆东石智浩
作为山东省两个试点之一,济宁市2013年确定邹城、曲阜、嘉祥和高新技术产业开发区四个法院作为集中管辖试点法院,并根据各县市区法院的地理位置和行政案件数量确定了集中管辖法院下辖区域。集中管辖以来,全市法院共受理一审行政诉讼案件3874件,审结2996件,结案率为77.34%。案件类型主要集中在城建、土地资源、公安、交通、劳动和社会保障、工商等行政管理方面。
10月14日早上,李某某诉鱼台县城乡规划局一案在嘉祥县人民法院行政审判庭开庭审理。作为行政案件集中管辖的试点法院,嘉祥县人民法院自2013年7月1日起开始审理来自金乡、梁山、汶上法院管辖的行政诉讼案件。自济宁试点行政案件集中管辖以来,行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题得到极大缓解。
集中管辖化解立案审理难
“由于行政区划与司法管辖区高度重合,行政区划法院在审理行政案件时,容易受到地方保护和行政干预。因此,行政案件跨行政区划集中管辖是解决当前行政案件‘立案难\’、‘审理难\’、‘执行难\’等突出问题的必然选择。”济宁市中级人民法院行政审判庭庭长张阿梅介绍,尤其今年5月1日实施的新修订行政诉讼法,第十八条第二款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。上述规定为行政案件跨行政区划集中管辖提供了明确的政策依据和法律依据。
记者从行政审判庭了解到,原来有些地方政府对于法院的行政审判工作不重视,只是将法院当做政府的一个工作部门对待,有些行政机关在出庭应诉时连答辩状也不提交,证据材料准备也不充分,不少案件都是因为行政机关未在法定期限内举证导致证据失权而被判败诉。行政机关工作人员不出庭,只委托代理律师出庭,对行政行为如何做出的一问三不知,出庭也只是走过场的现象很突出。
“实施集中管辖后这些情况得到缓解。”张阿梅坦言,因为对行政机关来说是到外地法院应诉,其应诉的认真程度明显增加,很多案件都是从立案开始就积极参与应诉,在证据材料的准备上也更加完整规范。
张阿梅为记者提供了这样一组数据:实施集中管辖以来,已审结的2996件案件中和解撤诉1746件,和解撤诉率为58.28%,比2012年的和解撤诉率下降了20.70个百分点,实体裁判率有了一定程度的提高。且行政机关败诉344件,占全部审结案件的11.48%,比2012年提高了5.57个百分点。“从这些数字中可以看出,相对集中管辖试点工作的主要目的之一,减少行政干预的目标有所实现。”
代理律师不可再做“传声筒”
新刑诉法中涉及到行政首长出庭应诉制度,老百姓提起行政诉讼,行政机关负责人或者委托相应的行政机关工作人员必须出庭应诉,不能由代理律师做“传声筒”。记者了解到,虽然济宁多年前就推行过该项工作,但效果不佳。新刑诉法对济宁的该项工作有很大推动。
“仅今年五到八月,济宁全市法院共开庭审理行政诉讼案件610件,行政机关负责人出庭应诉257件,占开庭总数的43%。”张阿梅告诉记者,这和济宁在此项工作上的大力推进分不开。
济宁中院通过召开联席会议,与市政府法制办达成意向,确定出庭应诉范围,原则上严格掌握八类案件,即没有特殊情况,被诉行政机关负责人必须出庭应诉。为加大出庭应诉约束,济宁中院针对未按规定出席的政府机关发出司法建议。据了解,此前审理张某某诉某县人民政府土地收储行为违法及行政赔偿案件中,该单位未按规定由单位负责人或委托单位相应的工作人员出庭应诉,仅委托律师出庭。济宁中院向某县人民政府发出书面司法建议,建议其组织相关人员认真学习相关法律法规,该单位也及时进行了整改。
“作为行政首长,亲临现场出庭和听别人汇报案情是截然不同的感受。”张阿梅表示,现场参与审判可以更清楚地了解执法过程中应该注意的问题,有哪些缺失,下步进行改进。
审判力量的“不足”与“闲置”
行政案件集中管辖打通了案件受理渠道,减少了地方政府对案件的影响和干预,打消了当事人的顾虑,但在实施的一年多中,集中管辖面临的问题也逐渐浮现出来。审判力量“不足”和“闲置”的矛盾性难题最为突出。
行政案件集中在四个法院审理,本身就增加了这四个法院行政庭的压力。而且今年实施立案登记制度以来,全市法院接收的案件数量大幅度增加,尤其集中在行政案件上。嘉祥县人民法院行政审判庭共有5名法官,实施集中管辖前每年一审案件数量一两百件,今年以来已经收案300余件,但法官人数并未增加。
集中管辖以来,全市法院行政审判法官平均审理一审案数为136.04件,最严峻的曲阜法院已达到218.75件。可与此相对的却是非集中管辖法院的行政审判庭处于“有名无实”状态。虽然仍留有1个合议庭人员,却因无法办理行政案件,只能被安排办理其他案件。可如果长期不办行政案件,就无法积累知识和更新传承,造成行政审判力量的流失。
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