七年之变：由项目落地迈向高质量发展 细数PPP走过的这些年
吴洪斌 郝雪莹 王爱军
2014年是中国推行PPP模式的元年。
这一年9月，国务院发布43号文，明确全国推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。随后财政部下发财金[2014]76号文，对推广运用政府和社会资本合作模式拓宽融资渠道作出全面部署。
而今，全面推广运用PPP模式进入第7年。
中国推行PPP模式是党的十八届三中全会的重要成果：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这也是中国经济发展到一定阶段，促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。
这不禁让我们想到PPP的发明者英国。
PPP模式是在上世纪八九十年代英国人率先发明使用的。当时作为高福利国家的英国，由于医疗和中小学教育免费，政府财政负担日益加重，政府已经没有多少财力投资基础设施。在这种情况下，英国政府不得不改革融资模式，创新基础设施投资和供给方式，开启政府与社会资本合作模式，PPP应运而生。经过30多年的发展，英国的PPP模式经过数次调整改革完善，由最初的投资学校、医院，到后来的交通水利设施，到2013年末，英国采用PPP模式的项目有725个，总投资542亿英镑。
山东是全国最早推行PPP模式的省份之一。
早在2014年4月，山东省财政厅会同山东省住房和城乡建设厅拨付首批示范镇建设资金14.7亿元，加快“百镇建设示范行动”，特别强调创新投入机制，大力推行公私合作PPP等市场化融资方式，积极引导金融、民营资本等社会资金投入示范镇建设。
山东的PPP模式一路走来这7年，充满着勇敢探索、矛盾交织、稳健运行的不平凡历程。
这7年，带来的“改变”很多。
首先带来的不仅仅是融资模式的改变，更重要的是政府治理能力的改变。
PPP模式实质上是政府购买由社会资本提供的公共服务的行为。它带来公共项目操作两个转变：一是公共项目融资从传统的信用融资向项目融资转变。这意味着政府的项目真正地成为市场属性的项目，从而不再是一种简单的财政投资行为，必须按市场合同规则来约束。二是公共物品及服务的供给从传统的政府购买向社会私人资本参与公共财政领域转变。这是改进政府公共服务方式、提高国家治理能力的重要举措，也是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内涵。
这7年带来的另一个转变是建立健全了各级PPP机构，培养起一支具有实操能力的队伍。
作为一个舶来品，PPP的推广有个漫长的认知接受过程。据山东省财政厅政府和社会资本合作管理中心工作人员介绍，他们这个单位就是伴随着PPP的推广实施而设立的。他们边学边干，经历了宣传发动、快速发展、规范推进、可持续发展等阶段。其实，当初英国也是在财政部下面设立英国基础设施投资局，全面履行PPP推广实施的职能，在不断纠错中发展，不仅在全国成功实施，还把业务延伸到墨西哥、巴西等国。
山东省财政厅较早成立了由厅领导任召集人的政府和社会资本合作联席会议制度，并与省发展改革委、人行济南分行共同推进该项工作。从省到市县均设立PPP中心，选聘熟悉法律、财务、工程、管理等专业人员。并通过政府采购公开选择咨询机构，省级建立18家咨询机构库。全省培养出一批懂规则、会谈判、善管理的PPP运营高层人员。金乡县分管PPP工作的县政府党组成员、县总工会主席刘奎军就是其中的佼佼者。他从金乡县第一个PPP项目开始，就全程参与谈判，参与的大大小小谈判近百起。刘奎军的体会是，PPP项目是政府、社会资本方、金融机构三方“谈恋爱”，这门婚事要成，必须三方满意才行。目前金乡县PPP项目实施质量、示范项目数、奖补资金额一直走在全省前列。靠着这些“能人”，山东早期才不断涌现“宁阳模式”“禹城经验”“荣成做法”等典型样本。据财政部最新公布数据显示，山东省管理库项目、签约落地项目、已开工项目、民营资本参与项目数量均领跑全国。
这7年，山东最大的收获是找到一条PPP发展路径。经过3年不懈探索，从2017年开始，山东每年都确立“主题年”。比如2017年是“项目落地年”，2018年是“规范管理年”，2019年是“绩效管理年”。步入2020年，山东提出“高质量发展年”的目标。
从英国的实践经验来看，PPP模式是一种长期合作关系，不仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。PPP有一个“物有所值”的绩效评估，它要求项目运营商获得合理回报，而不是高利润。政府通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府对投资者或特殊目的公司(SPV)按约定规则依法承担合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。所有这些规则的有序推行，都是“高质量发展”的题中之义。
从统计数据分析看，山东省财政承受能力(“财承”)简单算术平均值在4%左右，离10%财承红线还有较大空间。这意味着山东PPP发展还面临很大机遇。特别是面临当前经济下行和新冠肺炎疫情给政府财力带来的严重影响，大力发展PPP，对山东经济高质量发展具有较强的现实意义。
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