“攥指成拳”求变革“多帽合一”提效能 市编办牵头推进综合行政执法体制改革的济南实践

“十几顶大盖帽，管不了一个破草帽。”多头管理、职责不清、执法环节多、推诿扯皮，这样“九龙治水”的情况一度在市场监管、城市管理等领域屡见不鲜。

“深化综合行政执法体制改革是深化机构改革的重要任务，是统筹配置行政执法职能和执法资源的重要手段，也是市委、市政府完善行政执法体制、推进依法行政、改善社会管理的重要举措。”市编办主任张强表示。从“单打独斗”到“齐抓共管”，从“九龙治水”到“一家监管”，从“看不见管得着”到“看得见管得着”，从“多个大盖帽”到“一顶大盖帽”，由市编办牵头推进的这项改革任务历时两年多，自觉践行以人民为中心的思想，坚持问题导向，全市执法队伍由169支核减为99支，80%以上执法力量下沉到了基层一线，有效解决了多头重复执法、执法扰民、执法盲区、基层执法力量薄弱等问题，实现了执法效能最大化，受到了人民群众和基层党委政府的一致好评，走出了综合行政执法体制改革的生动实践。

这是改革者的理念——紧紧围绕四个目标推进执法职能和机构整合

同一层级执法主体多，执法队伍之间各自为政，多头、交叉执法问题频发；同一部门管理与执法边界不清，以罚代管、推诿扯皮问题突出，造成执法越位和管理缺位；同一领域市区执法范围重叠，重复执法和执法盲区并存，多受社会诟病；同一辖区执法队伍之间在执法理念、方式、程序等方面差别较大，执法标准化水平不高……行政执法的困境和群众的呼声，表明了改革的方向。

2016年以来，济南市围绕分权、瘦身、下沉、强体四个目标，从优化职能配置和理顺管理体制入手，统筹推进市、区县、镇街三级综合行政执法体制改革。

在划分市区执法权限上，着眼于厘清执法边界、减少执法层级，针对历下、市中、槐荫、天桥城区工作特点，对区里没有行政管理权限或执法任务较少的规划、农林水利、节能等领域，以市级执法为主，区级不设执法队伍；对属地监管责任明确、基层发生频率高的城市管理、劳动保障、市场监管领域，以区级执法为主，市级保留少量精干力量负责跨区域及重大案件执法。通过合理划分权限，明确了执法主体责任，优化了市和区之间执法力量配置，实现了一个层级执法和扁平化执法。

精简优化执法队伍，是提升效能的必要一环。在市级层面，主推部门领域内综合执法改革。对有多支执法队伍的农林水等8个部门，将执法队伍整合为一支；对仅有一支执法队伍的市食药监局等11个部门，将分散在相关内设机构承担的执法职责交由执法队伍统一行使；对未设执法队伍的市商务局等13个部门，将相关内设机构承担的执法职责向一个内设机构集中，实行一个处室执法。在区县层面，探索建立“1+7”改革模式。“1”即把基层发生频率高、与人民群众日常生活密切相关、多头交叉重复执法问题比较突出、专业技术要求适宜的市容环卫、市政公用、园林绿化、城市规划等领域的执法职能予以整合，组建综合执法局，实行“一支队伍跨部门综合执法”，推进由“多头执法”向“一头执法”转变。“7”即将涉及范围不广、关联程度不高、专业性较强的食品药品、市场监管、安全生产、公共卫生、文化旅游、劳动保障、环保监察等7个领域执法队伍予以规范，实现“一个部门一支队伍执法”，推进由“权责分散”向“权责统一”转变。改革后，全市执法队伍由169支核减为99支，其中，市级由26支核减为19支；区县由143支核减为80支，执法队伍更加精干，执法主体更加明确。

“改革前，济南市有6000余名执法人员，大都分布在市和区县两个层级，执法队伍均由职能部门管理，对于更多发生在基层的违法现象是‘看不见、管得着’。而乡镇政府、街道办事处承担着大量属地管理职责，却没有相应的行政处罚权，‘看得见、管不着’问题突出。”据介绍，此次改革由区县综合执法大队向镇街及开发区派驻执法中队，实行“双重管理、属地为主”的体制，将80%以上执法力量下沉到了基层一线。改革后，镇街执法人员平均12名，加上原有城市管理人员平均8名，可由街道办事处调配人员平均20名，最多的历下区达到平均28名。同时，注重有效整合各类执法资源，将原来分散在不同队伍、不同部门的编制资源“攥成拳头”。以区县部门的执法队伍为例，整合后，有86%的队伍编制达到10名以上，24%的队伍编制超过30名。对行政、事业、参公、编外聘用人员实行分类管理、统筹使用，彻底打破“人员身份”壁垒。在编制规模化、队伍集约化的基础上，分领域推进执法标准化、规范化建设，加大资金、装备保障和执法平台建设力度，真正把执法队伍做强。

这是改革者的实践——全力解决四大难题不断推动执法效能提升

执法职能和队伍整合之后，针对实际运转中存在的队伍磨合程度不高、专业技术人才缺乏等问题，市编办着力从四个方面入手推动执法效能提升。

着眼解决“衔接不畅”问题，健全完善协作配合体制。综合执法不是单打独斗，协调高效运转才能有生命力。市编办指导区县建立综合行政执法改革联席会议制度，印发部门间协作配合的制度规定。通过明确处罚、移交、抄送、告知的标准和时限要求，实现各中队之间的紧密衔接配合，避免出现新的推诿扯皮。在执法部门与主管部门之间，细化部门职责边界，公布综合执法局行政权力事项清单，量化配合标准，合力推进工作落实。

着眼解决“承接不了”问题，提升执法人员素质能力。先在派驻镇街执法人员的合理搭配上下功夫，将不同领域专业执法人员分配到同一镇街，确保镇街对每项执法任务都能接得住、干得了。同时根据综合执法岗位特点，制定科学的业务培训方案，使其尽快适应综合执法工作的特殊要求。

着眼解决“落实不力”问题，抓好改革效能评估。借助12345市民服务热线数据，对改革前后投诉举报案件数量进行比对分析，做好执法效能评估。对于改革成效不明显的领域，深入分析原因、查摆问题，有针对性地提出解决方案。部门间有推诿扯皮的，及时协调解决，或提交联席会议研究决定。

着眼解决“不接地气”问题，抓好改革宣传。市编办指导综合执法局编写明白纸和宣传册，累计发放4.43万份，将综合执法改革与解决群众身边具体问题结合起来，用通俗易通的方式抓好改革宣传。组织开展“执法进社区”主题宣传活动，总共解答群众咨询事项2.35万项。通过召开各部门、镇街、村居负责同志参加的专门会议和其他有效形式，将综合执法局的业务通俗易通地宣传出去，让辖区群众全面了解，提升群众的知晓度、满意度。

这是改革者的答卷——有效实现四个转变打造执法为民的改革样板

变“上下一般粗”为“上下一头粗”，实现了执法体制扁平化；变“多个大盖帽”为“一顶大盖帽”，实现了执法效能最大化；变“看不见管得着”为“看得见管得着”，实现了执法权责对等；变“群众有意见”为“群众很满意”，实现了执法便民为民……

改革前，执法乱作为、不作为等问题，是人民群众关注的焦点所在。现在，执法效能和服务水平显著提升，执法案件办结率和满意度均达到100%，有效回应了基层所需和人民群众所盼。从各区县开展综合执法改革巡查评议情况来看，居民、商户和村居、镇街负责人都对改革给予充分认可，人民群众满意度和获得感显著提升。

目标是否坚定，决定改革的成败；落实能否到位，决定蓝图的实现。经过两年多的持续努力，济南市顺利完成了综合执法阶段性改革任务，取得了一定成效。在全国大城市机构编制工作研讨会、全省机构编制工作会议上，济南市作了交流发言，省委编办领导作出批示给予充分肯定，中央编办《中国机构改革与管理》杂志2018年第12期刊登专栏予以重点推介。

下一步，市编办将及时学习领会中央关于综合执法改革的决策部署要求，研究提出济南市深化综合执法改革的思路和措施。加大改革统筹协调推进力度，在优化配置行政处罚职能和执法资源、建立健全执法协调配合机制等方面持续下功夫；动态抓好改革评估，及时发现并协调解决执法领域存在的矛盾和问题，推动执法效能服务水平提升，更好地满足人民群众新期待，为优化营商环境、加快新旧动能转换、建设“大强美富通”现代化国际大都市提供体制机制保障。（本报记者 王晓菲）

新闻推荐

多部门集体研讨新东站片区道路命名 济南市地名专家库成员首次亮相

□记者晁明春通讯员吴俊旭报道本报济南讯根据市委、市政府“高起点、高标准打造新东站次中心”的要求,更...

济南新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离济南再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。