促进行为文明制度建设 不可或缺

□杨 杰

为提升城市社会文明程度，夯实创建全国文明城市工作基础，近期济南开展了“不文明行为”大调查活动，引发市民街谈巷议。就统计结果来看，随地吐痰、乱扔垃圾、不遵守交通规则等行为最为广大市民所厌恶，而名泉泉池洗澡、“大桶客”行为、车窗抛物、不礼让行人等也为广大市民所反感。

济南此次“不文明行为”大调查活动意图有二：一是让市民通过热烈讨论对不文明行为进行反思，借济南创文的东风让广大市民素质再上一个新台阶；二是为促进市民文明行为建长效机制做摸底准备。

就促进文明的长效机制建设情况来看，目前山东省青岛市已出台了专门的地方性法规并已实施，像深圳、杭州、宁波等地也出台了相关规定，贵州省文明促进的立法工作正在调研制定过程中。国外对不文明行为进行法治治理也不乏成熟先例：比如对于大家深恶痛绝的插队、随地吐痰、排泄等，日本会进行拘留或罚款处罚；对乱扔旧报纸、瓶子、布玩具、旧冰箱、废轮胎等不文明行为，德国有处以80到1000马克不等罚款的法律规定；在美国，如果对废旧垃圾处理不当，轻则罚款，重则锒铛入狱。

对市民不文明行为进行立法促进，无疑具有积极意义，不仅彰显出法治思维在现代社会管理中愈来愈受到重视，传统的道德说教方式已升级为现代法治治理模式，也体现出政府治理市民不文明行为的决心，让社会主义核心价值观真正深入人心，促使中国公民文明素质提升。

不过，法治不是“万能药”，在以法促文明的制度建设过程中，必须注意以下几个问题。

一是不能毕其功

于一役。从日本公民文明的促进过程来看，要使市民素质有质的转变，绝非一朝一夕之功；即便是以“绅士之国”著称的英国，目前仍存在插队和路怒症等不文明现象。

二是要准确把握法律规制和道德约束的界限。凡是通过社会自治和倡导公民自觉能够改变的不文明现象，政府尽量不要干预，除非是一些非政府出面不可才能彻底解决的难点问题。

三是在立法原则设置上，要坚持法律面前人人平等、法制统一、教育为主处罚为辅、可操作性、权利义务统一、处罚与救济相结合等原则，尤其是针对目前外国人在国内出现的一些不文明现象，在制度设计时也应当有所体现，以免使新出台的法规出现滞后性。

四是要避免规定流于形式，损害法治的权威性。就目前广东佛山对市民随地吐痰等不文明行为的治理情况来看，出现了取证难、处罚执行难的困境，这是因为随地吐痰、乱扔烟头都是瞬间行为，很难取证，许多区政府主管部门对类似问题处理很少；再就是执行难问题，如果当事人对处罚不履行，当地主管部门一般要诉诸法院，这给执法部门带来了人力、物力、财力上的浪费。

要想使市民文明行为促进制度建设得体，必须处理好三方面问题：

其一，公民责任问题。一是在行为义务主体确定上，要因人制宜，区别对待。不言而喻，公民文明行为的义务主体是全体公民，但在不同类群体上，要分别对限制民事行为能力人、无行为能力人及精神病患者等做出不同的义务要求及责任承担方式，不宜搞“一刀切”。二是在行为类别上，要对公民所承担的国家文明责任、社会文明责任、家庭文明责任及工作文明责任做出区别对待，凡有明确的国家制度、社会公德、家庭美德和职业道德要求的，遵照现有的制度和道德规范要求；未有规定的，要遵守业已形成的公序良俗。三是在不同区域责任人要求上，要有“城乡差距”。对进入城区的公民，不论城乡市民，要统一提出文明行为的规范；对进入乡村的公民，城市市民要遵守与城市一样要求的文明行为规范要求，农村村民可以适当降低要求，但应倡导其向城市市民看齐。四是在意外事件发生时导致的不文明行为群体，要有免责规定。如因晕车、晕船、晕机发生呕吐引发的不文明现象，因意外受伤、处理伤情或缓解疾病疼痛无暇顾及文明要求而引发的不文明现象等。

其二，政府责任问题。要提高市民文明素质，政府责任也不容小窥，特别是在政府责任的承担上：如在交通要道，是否科学设置了信号灯通行和等待时间？对一些人流量大的路口，是否科学采用了天桥或地下通道等合理缓解人流与车流的矛盾？对于车辆抛物、不礼让行人等不文明行为，在考取驾照时，是否通过强制制度手段让每个司机都根深蒂固树立礼让行为意识？政府有关部门是否存在不作为情况，间接纵容了某些不文明行为的发生？如针对随地吐痰，是否设立了某些设施让市民以文明方式行个方便？

要提高市民文明素质，政府也必须承担起责任。一是要利用公共设施或宣传手段来引导市民的文明行为。二是要做到有法必依，执法必严，违法必究，若相关规定出台，不能选择性执法，亦不能执法缺位，更不可滥用职权。三是要建立相应的责任追究时效制度。某些不文明行为，在一定期限内如未被发现，即便日后发现也应免予追究。四是要尽可能采用柔性执法方式，凡能当场教育或通过社会其他力量帮扶能够改正错误的，一般不予以处罚；对有突出贡献的公民，要有行政奖励措施，以便激励先进，鞭策后进。五是在采取将市民不文明行为与个人信用制度挂钩的制度措施时，要有错误改正或时效期满的解禁制度，以免矫枉过正给市民工作生活带来不公正的负面影响。六是对数额较大的罚款，要采取听证制度。对于做出行政处罚的不文明行为，要有行政复议、行政诉讼等权利救济对接措施。

最后，家庭及社会责任问题。一，年长及文化程度相对较高的家庭成员，要以身作责，通过言传身教承担起对其他家庭成员的文明行为教育责任。二，不管是学校、社会团体、行业协会、企事业组织还是居委会村委会等自治组织，都要在各自职责范围内，通过章程制定和行为管理，承担起管辖范围内市民文明行为促进责任。三，对不文明行为，所有社会成员都要挺身而出，以文明的方式指出不文明行为人的错误，督促其及时纠正不良行为，不能以暴制暴。四是在公共场所，管理部门要做好制止不文明行为的制度建设和监管责任等。

（作者单位：中共济南市委党校）

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