建立新安江生态补偿长效机制的探讨
□ 董若愚
新安江作为我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点，作为建设生态文明的一面旗帜，其重要意义是不言而喻的。
新安江生态补偿试点工作开展以来，省市县各级政府高度重视。黄山市采取有力措施全面开展流域综合治理，实现了新安江水质持续优良和稳定，母亲河保护工作取得了阶段性显著成效。当然，对于一项庞大的系统工程而言，没有先例和经验，势必更加任重道远。本文就目前存在的问题及解决办法提出个人见解。
一、目前存在的主要问题
1.顶层设计方面的问题
（1）机制问题
一是谁来补。这是主体问题。目前新安江生态补偿资金主要来自三块，即中央政府、安徽省政府和浙江省政府，其来源是中央财政专项转移支付资金和安徽、浙江两省的补偿资金，而非从新安江的直接受益者——新安江水资源的使用者和开发者那里收取的专项经费。因此，政府如何通过对新安江水资源使用者和开发者收取水费，理顺政府与用水单位和居民的关系，从而彻底解决生态补偿资金本身的源头之水问题，这是新安江生态补偿能否制度化、长效化以及能否在全国推广的基本保证。
二是补给谁。这是客体问题。新安江的水体是自然形成的，但水质的好坏却取决于当地政府、企事业单位和居民的共同保护，而水量的大小也部分取决于对森林植被的保护程度。因此在对水资源生态服务提供者进行补偿的时候，应该考虑当地水资源供给的人文环境。目前中央政府、安徽省政府和浙江省政府对新安江当地政府的补偿已经明确，但如何在政府、企业、个人间进行分配，特别是如何对河源地和上游地区的山区百姓进行补偿，均无明确规定。
三是补什么。这是标的问题。目前补偿的标的是货币。但货币的补偿只起到输血功能，只能解决新安江生态保护的部分资金问题，而黄山市自身造血功能的提升才是新安江生态保护可持续发展的关键。
四是补多少。这是标准问题。从上世纪90年代开始探索生态补偿时，我国就一直试图研究制定补偿标准，但至今尚无标准和可操作的建议。目前新安江生态补偿的标准是每年5亿元，这与实际需要的资金相差甚远。
五是怎么补。这是方式问题。首先是国家以什么方式对河流所在地的地方政府进行补偿？目前新安江的试点基金中，国家财政每年的3亿元是以“水流域治理”的名义下拨的，预算中并没有生态补偿项目。其次是省际之间怎么补？《新安江流域水环境补偿试点实施方案》中规定，若街口断面的补偿指数达标，浙江省1亿元资金拨付给安徽省；若街口断面的补偿指数不达标或新安江流域安徽省界内出现重大水污染事故，安徽省1亿元资金还要拨付给浙江省。
六是补多久。这是期限问题。目前的补偿协议是三年一签，缺乏长期性，这与新安江流水的不间断性和当地老百姓生产生活的连续性都是矛盾的。
（2）立法问题
生态补偿涉及不同的利益主体和责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段难以形成长效机制。我国补偿立法不完备，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。自然资源产权制度不健全，亟待通过深化资源管理制度改革，实现市场在自然资源配置中的作用。同时，目前还缺乏技术支撑，生态服务价值评估核算体系、生态补偿标准体系、生态环境监测评估体系建设滞后，没有统一、权威的指标体系和测算方法。正因为建立完善的生态补偿制度极为复杂，许多年多前就列入立法计划的《生态补偿条例》至今没有出台，导致对政策的落实和补偿的实施无法可依。
2.具体实施方面的问题
（1）资金缺口巨大
要达到《新安江流域水环境补偿试点实施方案》中规定的补偿指数，所需资金巨大。2011年——2014年试点期间，黄山市安排新安江水资源保护和流域综合治理项目400多个，投入达到470亿元，仅2014年一年，投入125个亿。与125亿元相比，每年5亿元（不达标为3亿）的补偿资金依然是杯水车薪。黄山市可用财力有限，第一轮试点时间短、资金少，主要是通过融资（与国开行签订200亿贷款协议）方式投入新安江公益性保护，还贷压力巨大，而其它对上争取渠道又很窄。而且，农村污染防治、企业关停搬迁等投入明显不足，已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目日常运行维护亟需常态投入。
（2）达标难度增大
主要是受到自然因素的影响以及传统农业生产模式的制约。一是地表径流有减少和质量变差的趋势。随着全球气候变暖，新安江流域近年来出现了干旱化趋势。其直接后果就是水体自净能力降低，水质变差。二是水利工程调控能力薄弱。由于降雨时空分布严重不均，季节性缺水率达80%。而上游地区至今尚无大型生态用水调蓄工程，既无法削减洪峰，保障下游安澜，也无法调控平衡季节供水，一旦遇到较大的降雨和干旱，新安江不是泛滥成灾便是自然减流。三是农村面源污染有加重趋向。流域水质持续保持优质的难度加大。要实现达标，就必须投入更多的人力、物力和财力。
（3）发展压力巨大
黄山市为保护新安江流域生态环境，执行的是最严格生态环境和水资源管理制度，对工业和项目建设严格准入。几年来，黄山市拒绝了大批企业进入，放弃了数百亿的投资机会，同时，还在工业企业关停并转、优化结构上投入巨大。特别是流域内广大人民群众，为保护一江清水，经济收入始终难以提高。目前，黄山市人均GDP和人均财政收入仅为近邻杭州市的1/3，城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右，几项平均指标甚至大大低于淳安县。“饿着肚子守护青山绿水”总不是长久之计。
二、对未来发展的几点建议
1.创新财政收支体系，建立补偿长效机制
（1）设立水资源保护税
要真正体现水资源的价值，就必须界定水权，加快税费制度改革。将水资源纳入征税范围，设立水资源保护税，从而彻底从源头上解决生态补偿的主体问题、资金问题和期限问题
（2）纳入财政预算项目
新安江流域生态补偿机制为全国首个跨省流域生态补偿机制，其首批补偿资金是从国家环保专项资金中拨付。为使补偿机制长期实施，建议补偿资金列入国家预算。也可在调研的基础上，按照上游地区为下游地区提供符合标准的水量总量，从每吨水中提取适当的补偿金，以确保上游地区生态保护治理的长久。
（3）完善法律保障体系
要做到有法可依，就必须加强科学研究，健全配套法律及相关制度体系。出台《生态补偿实施条例》，开展《生态补偿法》研究，划定流域生态保护红线，开展资源价值核算，合理评估新安江流域生态价值，建立生态环境损害责任终身追究制。
2.开拓产业政策视野，输入发展长久动力
（1）旅游特区政策
黄山市旅游资源丰富，产业基础雄厚。可以生态补偿试点为契机，结合产业结构调整和产业布局优化，争取旅游特区政策，逐步形成以旅游带动产业发展、以产业促进经济振兴、以经济增加税收、以税收加大生态投入、以生态打造旅游品牌的良性循环机制。
（2）养老专区政策
中国“银发经济”的无限商机开始呈现，养老服务无疑是其中的最大亮点。黄山市山水优美，空气质量绝佳，为全国宜居城市，新安江生态补偿试点无疑会进一步改善黄山市的生态环境。我们可以生态补偿试点为契机，争取打造成全国性的养老中心，大力发展养老经济，最终发展成为中国的养老经济专区。
3.细划河段区域功能，确保生态长治久安
（1）河段界定
对新安江流域进行科学的划段，明确河流的河源、上游、中游、下游。河段界定是确定生态补偿范围和对象的基础工作，是理顺河流上下游关系的基本依据，对新安江生态保护的可持续发展意义重大。
（2）流域分区
依据国家主体功能区规划的精神，在科学界定河段的基础上，将流域进行分区。河源地区为禁止开发区，上游地区为禁止开发或限制开发区。只有成为禁止开发或限制开发区才能成为生态补偿的对象。
（3）长治久安
以生态系统服务补偿理论为指导，根据河段界定和禁止开发区和限制开发区的划分，结合全国社会经济的平均发展水平，科学确定补偿的对象和标准。补偿对象宜以河源地和上游地区的生态保护者为主；补偿标准宜以禁止开发区为最高，限制开发区次之。通过河段界定、流域分区并与补偿标准结合起来，生态补偿理念就会深入人心，相信新安江流域生态环境建设会步入长治久安的轨道。
(注：本文辑选自作者长篇论文《新安江生态补偿机制研究》)
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