合肥“放管服”改革中的法律问题及对策研究
政务区天鹅湖 季学云 摄
“放管服”改革既是落实中央精神的客观要求，也是促进地方发展的内在驱动，其合法有效落地，不仅关系到政府公信力，更是密切关系到行政相对人，关系到每一位“社会人”，是合肥法律实务界和理论界共同思考的问题。
一、合肥“放管服”改革中存在的法律问题
随着深化改革进入深水区，合肥“放管服”改革经历了前期积淀后所触及的问题愈加尖锐：
第一，立法体系建设不能跟进改革政策供给步伐。实务调研中发现，立法环节与政策供给不适的问题集中在政策上明确要求放权或环节取消，但相关配套法律法规未与政策同步修订。此外，本市还需要关注到职能部门规范性文件的动态调整，基于“放管服”改革进行了立法调整后，相应的规范性文件未能及时跟进清理，规范性文件与法律法规不一致，造成执法人员在选择适用时存在疑虑。
第二，基层承接能力不足存在法律风险隐患。“放管服”改革涉及权力下放，在下放过程中，由于下放工作任务与相应编制资金不匹配，导致基层承接主体面临“接不住”的困境，存在监管制度不尽完善、执法人员不足等风险隐患。
第三，行政相对人权利保护意识有待整体性加强。调研发现，本市对于行政相对人的权利保护意识有待整体性加强，如知识产权保护意识、信息共享的隐私保护意识等，尚需进一步提升。
第四，机制衔接盲点诱发市场主体失信法律问题。“放管服”改革部分审批环节取消实地调查后，有些市场主体利用监管真空采取虚报注册资本、注册地址、投资主体等造假方式，获得市场准入资质,不仅关乎市场失信问题，还涉及合同履行、法律责任承担、相对主体权益保护等一系列法律问题。
第五，部门职责边界不清导致执法缺失或权力越位。因职责界定不明，导致社会治理问题无对应主管部门或多个部门交错监管，以及本应取消的行政审批权力转化为公共服务项目等问题，容易造成执法缺位或权力越位。
二、合肥“放管服”改革法律问题的产生原因
基层实践中，“放管服”改革出现的法律问题具有实然性，这不是在局部地区或者个别部门中出现的个性问题，而是自上而下的统一推进中形成的共性问题，应正视并积极应对。“放管服”改革法律问题产生的原因，主要是以下几点：
第一，谋划相对分散有待系统部署。“放管服”改革在前期整体推进过程中，主要是以不同行政管理条线自身变革为抓手，部门之间缺乏有效的协同联动机制，因此，总体布局相对分散。
第二，改革成果偏重数量而非实效。从前期评判标准来看，“放管服”改革成效的评估侧重于对硬性数字指标的分析，这就造成了评估标准引导改革偏重数量而忽视质量的问题，相应的程序合法性、制度系统化等法治质量降低。
第三，多元主体相对独立缺乏协同，“放管服”改革由于涉及各方主体相对独立，缺乏统一调度的内在驱动。部门之间建立联动机制，不仅是机制建设问题，更要突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，是更大层面的治理决策问题。
第四，依法行政能力需要巩固提升，伴随经济社会发展，尤其是合肥立足于科技创新的特色优势，政府的依法行政能力也需要持续巩固提升。行政主体的法治能力建设以及思维能力建设，均需适应“放管服”改革需求，规避保护主义、部门利益等有违公平理念、法治理念的思维方式。
三、合肥“放管服”改革法律问题的对策建议
“放管服”从量上要求向质上提升的转型中，运用法治思维和法治方式是破解当前“放管服”改革“天花板效应”的必要条件。合肥“放管服”改革法律问题的应对，建议由外部推动向自我革新不断转型。
第一，全局部署安排，协调“破立”关系。树立全市改革“一盘棋”的思想，强化对全市改革的组织领导,借鉴“整合”思想从权责整合、层级整合与平台整合三个维度实施整体化改革； 分层解决立法与政策对应问题，关注市直部门出台的规范性文件应与上位法保持一致，建立固定频次的自查和外部抽查机制，及时调整规范性文件中不能适应“放管服”改革需求的内容。
第二，提高承接能力，消除“放”权隐患。建立市级层面的基础性信息数据库以及协同监管信息平台；建议尝试与都市圈城市、长三角副中心城市进行信息对接试点，试行信息跨区域互认共享；加强基层队伍建设，统筹解决基层承接下放权力事项所必要的编制、人员、经费等问题，充实基层执法力量；积极引导成立行业协会强化市场主体自律管理，鼓励扶持社会中介服务机构健康有序发展，借用社会专业力量移转部分政府可移转事项。
第三，保持地方特色，优化“放”权力度。提升应对新经济形态的依法行政能力，对于新事物、新业态，在保障国家利益、人民利益的前提下，建议政府采取宽容的态度、宽松的环境、法治的治理思路，适应“放管服”改革的持续性发展要求；削减行政审批转报环节、清理权力事项转为公共服务事项的情形、探索建设工程项目区域评估取代专项审查、试行联合评审“多评合一”、优化审批流程等，持续优化政务办事环境；深化升级行政相对集中，探索推进政务服务网络全覆盖，建设统一的公共服务支付平台，从物理融合向化学融合迈进。
第四，弥补政府缺位，削减“管”理盲点。梳理监管真空问题；通过负面案例宣传，发挥法律惩戒功能与震慑功能；建议开发综合监管系统，实现监管和执法办案的全程信息化；完善信用记录体系，统一失信行为等级划分标准，扩大信用审查的使用范围，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，减缩市场主体失信行为。
第五，规范行政行为，强化“管”理能力。对于“放管服”改革的成效评估，由原来的数字指标向质量提升转型；完善社会评估体系，对行政主体依法行政形成外部监督的倒逼机制；实现政务服务的全程电子监察，确保权力规范运行；进一步推广“双随机”抽查机制，在流程设置上压缩监管的权力寻租空间。
第六，立足城市定位，提升“服”务水平。提升知识产权保护的服务意识，推广合肥高新区知识产权“创造——运用——保护”的全链条服务方式；提高政府精准推动产业发展的能力，化解补贴发放不公等问题；试点预审代办制度的服务机制，逐步提高代办服务的规范化与标准化；试行政务结果送达服务，节约行政相对人跑动成本，规范政府服务行为。
（合肥市行政学院 刘玉勉）
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