用“公平审查”敲破网约车政策“壁垒”
本月，随着合肥启动网约车运输证办理，合肥市网约车管理基本驶上全面“合法化”轨道。与此同时，一年多来，近两百个城市公布网约车“落地”细则。这其中，对网约车车辆规格、司机户籍、价格等诸多硬性要求也引发广泛争议，不少地区因此造成网约车车辆减少、价格上升的情况。日前，在北京召开的中国互联网法治大会设立分论坛，与会多位法律专家针对地方网约车新政与公平审查制度“落地”相结合展开热烈讨论。目前各地对网约车的种种“限制”是否公平？政府对网约车市场的“干预”如何做到“不任性”？公平竞争审查制度的“落地”能否为网约车发展“撑腰”？与会专家认为，作为关系到城市百姓出行的重要行业，一些不符合当地市场实际的不合理的条款应当启动制度审查。
网约车新政呼唤“更公平”
轴距、司机户籍、车龄、价格……在各地的网约车“落地”细则中，这几项几乎是硬件要求。然而，由于有些地方车辆和司机的准入条件太高，细则一出台往往争议声一片。比如，去年合肥的网约车管理细则征求意见时，初稿规定的燃油车辆轴距达到2700mm以上、排量达到1.6L以上就引来广泛质疑，最终，相关部门响应了社会的呼声，在定稿中将标准降到“燃油车达到1.6L或者1.4T以上（包含1.4T）、轴距2650mm（包含）以上”，同时对司机户籍没有严苛要求。
与合肥不同，在全国不少地方最终“落地”的政策，条件仍然很苛刻。
论坛上，国家发改委价格监督检查与反垄断局博士朱忠良就提到，以该部门查处的泉州为案例，该市起初规定的网约车“门槛”就很高，价格是市场上传统出租车车辆价格的1.5倍或者是不能低于15万，“实际上泉州只是一个地级城市，如果按照这个门槛去做只剩下1.46%的汽车达标，绝大部分的汽车就得被动退出这个市场，网约车这个服务就不存在了，可见这样过于苛刻的标准给市场竞争带来了损害。”
中华全国律师协会反垄断专业委员会秘书长黄伟也提出，很多城市对网约车价格做了相关限制，“有城市规定网约车车价要在当地巡游出租车的1.5倍，甚至最高的已经规定要到2.5倍。比如说银川，规定最高网约车价格要达到15万元，我们做了一个测算，银川市城镇居民2017年上半年可支配的城镇居民的收入是1.4万，等于说你不吃不喝快五年才能买一个网约车。”黄伟认为，这么做目的就是区分出巡游出租车和网约车要在不同的平台竞争，使巡游出租车平台受到政策的保护，这本身绝非公平。
重资产运行违背共享精神
黄伟进一步分析称，条件苛刻还造成大多数已经在路上跑的车辆是“非法车辆”，客观上导致了很多以“滴滴快车”为代表的司机成为各地执法的重点对象。他认为，这样很可能“合法”地倒逼网约车在一个地方渐渐消失。
他同时认为，对网约车限制条件过于苛刻，实际上是与发展共享经济的原则相冲突的。比如有的城市网约车必须要新车，客观上限制了社会闲置车辆进入网约车平台。如果按照这个方向走，滴滴、神州等，都会变成一个重资产的出租车公司，“公司直接买车，因为要满足你的车价、车龄、轴距的要求。”作为私家车也要面临这样的挑战，一旦开网约车，车辆就面临定期报废，很多人会望而却步。“重资产投入如同在旧有的出租车规模上多了一个重资产的出租车公司，这显然不是共享经济的目标”。
怎么管才能不被说“任性”
与会专家认为，网约车的管理是否合乎“公平竞争”、合乎法律精神，首先要明确政府应该管什么？哪些应当由市场去做。朱忠良提出一个很简明扼要的理论，那就是“市场管不了的才是政府该管的”。
北京市中闻律师事务所行政法律业务部主任张鹏也举例称，传统出租车价格是统一的，不管是高峰、低峰、什么天气都不能突破这个价格，“这显然不合理，因为市场供需在这儿，但这种供需通过网约车就可以很好的解决。”他认为，乘客的个性化选择以及价格调节可以通过市场满足，这种解决方式，甚至比传统政府手段管制解决的更好。
朱忠良认为，要进一步强调市场的作用，同时还不忘政府的作用，将市场资源配置的作用由基础性升格为决定性。“决定性发挥这样作用的只能是一个，那就是市场，市场是主角，相比之下政府的作用是辅助性的，也就是配角，角色必须定位准确，不能主次颠倒。”他认为，凡是市场自己能做到政府就不要“多管闲事”，但是他也不能袖手旁观。作为“老演员”，当市场这位新手遇到麻烦的时候，还得发挥传帮带的作用。
什么是政府不该管的？公平竞争审查制度的“十八个标准”对此做出了明确的回答，朱忠良把他具体概括为四大类：市场准入和退出、商品要素的自由流动、影响生产经营的成本、影响生产经营的行为。“违反了这十八个标准的任何一个政府制定的政策、措施原则上不得出台。”当然，如果情况特殊，即使违反了上述标准，只要满足了特定的豁免条件政策措施也可以出台。
把新政中的不合理“筛”出来
北京大学京政发研究中心主任肖江平认为，传统巡游出租车与网约车之间是有竞争关系的。目前网约车新政对这种新生行业的发展产生了一些不合理的影响，政府应该怎么做？他认为，就是要用公平竞争审查的措施去过滤掉网约车细则中不符合要求的规定。
肖江平表示，审查的终极作用，就是恢复和重建出行市场尤其是出租车市场的竞争。竞争都会有利于消费者的出行体验，从而使得市场竞争所带来的社会总福利增加。“我们需要一个供求相对均衡、质量好、价格优而且不断的改进出行体验的新秩序。公平审查是一个筛子，把定性的东西尽可能的低量化，为某些制度的改进或者是监管措施的完善提供某些参考。”
中国政法大学中国国际反垄断和投资研究中心主任祁欢的观点认为，政府制定网约车细则目的肯定还是为了依法管理，但是也别忘了“服务”这个角色。无论是从领会公平竞争审查意见的角度，还是其他更多的工作，要研究网约车与巡游出租车之间的竞争关系如何处理。“网约车开发了低端和高端两个市场，制定规则要促进其与传统出租车行业在同一个市场竞争，但又可适当保护后者，但并不是变相把网约车排除出去。”他认为。
网约车或成公平审查制度落地的切口
北京外国语大学法学院创新与竞争法研究中心主任姚琦认为，公平竞争审查制度的意义远远大于个案性或者对某种社会现象
的审查，网约车撞到了这个时间窗口，可能是一个巧合。
“未来如果有能够替代或者说囊括公平竞争审查角度
的法律文件、规范性文件审查技术出现的时候，我国
的制度创新、自主改革又会上一个新台阶，那时候
可能就不用再考虑网约车这种个性问题。”
中央财经大学法学院党委书记吴韬表示，一个新事物出来之后，对它反对的人，支持规制的要多于支持不规制的人，事实结果证明反倒不规制这一块往往有利于促进事物的发展。要抑制行政权利扩张的欲望，就必须要有更强大的执行机构帮它划定权利的边界。
马翔宇/文余红霞/图
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