古代当官为何不修衙
北宋哲宗元祐四年(1089年)九月,刚上任不久的杭州市长(知杭州)苏东坡,给中央上了一道《乞赐度牒修廨宇状》,大致内容是:杭州的机关用房,多是五代吴越割据时留下的建筑,百余年来,风雨腐坏,日就颓毁。各级政府因财政拮据,尤讳修造,开销达十千,就必须请准上级,不得擅支,所以只能因循支撑,苟延岁月。熙宁时,臣曾来杭州任通判,已见州署屋宇纷纷倾斜,如今又过十五六年,其坏可知。到任这一天,眼看州府楼庑歪倒开豁,都用小木横斜撑住,每过其下,栗然寒心。再问通判等同僚,各自衙署的情况都是这样,每遇大风雨便不敢安睡。今年六月,签书判官厅办公屋倒塌,压伤书吏二人。八月,鼓角楼坍毁,压死值楼匠役全家四口,其中还有孕妇一人。现在各单位的官吏及其家属,无不担忧负恐。臣不敢坐视,连日组织检查,仅大面积堕坏的危房就有二十七处。估算修换费用,总得四万余贯。要是等三五年内全部坍毁再作改建,那就远非四万余贯了。故请求批给杭州二百道度牒(官府发给的僧道出家凭证),自行出售,以充公廨修换费用。如蒙中央调查,所述失实,所请失当,臣甘伏欺罔之罪。
苏东坡的这道申请是否获得批准,笔者未作考证。但彼时官府修建衙署之不易,财政之匮乏,以至要靠中央特批度牒变卖才能解决一次大修费用,恐怕是现代人难以设想的。
北宋开始,擅修廨舍要受处分
从头追溯,古代的衙署修建制度,有一个演变过程。据史料记载,两晋六朝、隋唐官府多有修建衙署的自主权。从北宋开始,朝廷对财政管理严格,凡州军常例之外的财务,都需先禀报代表中央财政的转运司,由转运司审核上奏,绝无擅自决定的权力。以营造工程为例,据欧阳修《偃虹堤记》介绍:仁宗庆历时,岳州欲修偃虹堤,先向转运司申请并提出方案和预算,转运司选择能员下州踏勘,审核方案,历经三次反复修正,再奏上朝廷,由三司(最高财经机构)审议,“然后曰可”,即下达批复。试想,利国利民的堤堰修建尚且需要经过如此严格的审批程序,相比之下,看不出有什么直接经济效益的办公用房、吏员宿舍之类,要想动用财政修建,谈何容易?本文篇首所引苏东坡奏疏中,“近年监司急于财用,尤讳修造,自十千以上,不许擅支”等语,大抵就是这些制度的反映。
《续资治通鉴长编》中,常可看见地方官员因修衙而受处分的记载。如真宗景德三年(1006年),杭州知州薛映和上司姚铉怄气,薛映向御史台检举姚铉数事,其中一条就是“擅增修廨宇”,经御史台查实后,姚铉从转运使降为连州文学。数年后,中央还发过文件,诏各路监司“无得擅修廨舍”。
有财政控制,有处分先例,不难想见,宋代的地方衙署建筑,年久失修者不在少数。而且,宋朝在衙署物业管理上,也有制度。《容斋四笔》卷十二记载,北宋初年,太祖赵匡胤就颁过一道诏书,要求所有“诸道藩镇郡邑公宇及仓库,凡有堕坏”,都必须即时“缮修”,“自今节度、观察、防御、团练使、刺史、知州、通判等罢任,其治所廨舍,有无堕坏,及所增修,著以为籍,迭相传授”。就是说,凡有关官舍物业的损坏和增建,都要记录在案,作为前任向后任办理交代的内容。与此同时,该记录也要“对书于考课之历”,即列为官员考核的项目,“损坏不全者,殿一选(扣一分)；修葺建置而不烦民者,加一选(加一分)”。
设身处地,一边是财务上的多方制约,一边又有移交和考核制度,真有点又要马儿跑、又要马儿不吃草的强人所难。面对这道难题,许多当官的都会选择加一分不如少一事,因为官员都有任期,满任就要走人,公家的房子带不走,申请经费之难前已有述,稍微有点规模的修建,少说也得好几个月才能竣工,这一系列麻烦,同可能会有但未必定有的“损坏不全者殿一选”相比,孰轻孰重是不言而喻的。
反之,有心办点实事而又怕被人抓辫子的修衙官员,则需格外当心。苏东坡曾因范纯粹邀约,写过一篇《滕县公堂记》,大意是:滕县的衙署是前朝留下的老建筑,仁宗天圣元年(1023年),即大宋建国六十余年后,才由知县张太素主持,搞了一次大修。其后历任长官都怕犯错误,“欹仄腐坏,转以相付,不敢擅易一椽”。又过了五十多年,有赞善大夫范纯粹被贬到滕县来做县令,实在看不下去了,再来了一次大修。从办公用房,到机关宿舍,总共一百一十六间房屋,全都装修一新。唯独知县和家属生活起居的这一摊“未治”,道是“吾力有所未暇”。说白了,就是先得洗脱修建衙署图个人享受的嫌疑,以免被人抓小辫子。
总之,两宋三百多年,俭修衙署、少修衙署,逐渐形成为仕宦者的普遍观念。我们看宋人撰写的重修衙署一类文字,大多要强调原先怎样破败,以及重修工程毫不骚扰民众云云,一种惟恐被人指责的心态,很自然地流露出来。
明朝定制,天下衙门统一模式,却有很多衙署无力达标
明代的衙署修建,大抵有以下几个“看点”可述。
其一,各级衙署的基本结构、建筑规模和修缮标准,都须恪守建国初期以诏令形式颁布的“规式”,也有称“法式”或“制度”的。这些规式,随后又为清朝所沿用。今山西、河南、江西等地,都有一些明清州县衙署建筑的遗存,有的还开辟为特色旅游的景点。都去参观一遍,马上能感觉到天下衙门一个样。
其二,“规式”有限定,达标无要求。就好比现在有个处级单位可买宝马车的规定,但并不要求你非得坐宝马,经济能力不够,可以先将就坐桑车嘛。事实上,明代的地方政府,特别是州县级衙署,大多是在毁于战火的元朝旧治上重建的,始创时都因陋就简,往往要经过上百年时间内多次增修扩建,才能达到规制。《嘉靖江阴县志》卷一介绍县署建设的经过:洪武元年(1368年)始建,宣德五年(1430年)增建一次,到弘治八年(1495年)再加缮葺,这才可称“制度大备”。更有因经济能力限制而始终未能达到规制的,如历任上元、宛平知县的沈榜曾抱怨说:南京的上元和北京的宛平是同一个级别的京畿首县。上元的衙署俱照国初所定规制建造,“基度崇广,木石攻坚”。宛平呢,自永乐迁都北京到万历壬辰(1592年),近二百年时间了,其公署规制远不能同天下第一县的地位相称:占地面积太小,大堂之后不过数尺就是知县办公室。后廨(即知县及家属住房)仅一套,曲直不齐,且与民房比邻。其他如粮马县丞、军匠县丞、管屯主簿及典史等几个官佐的官邸,都与市民联墙,声音可通。吏员宿舍无专用地皮,就在各官邸之间见缝插针,所以大部分吏员都借居民房。“顾不知创自何时,何所迁就,而因陋就简、粗备如此也!”不仅是奠基时因陋就简,往后也一直缺乏改善达标的条件。沈榜自述,他于万历十八年(1590年)七月来宛平接印时,库存仅五十二两银子,而等着支付的各项款子即达四千多两。看来,财政窘迫应是沈榜及其前任们安于现状的重要原因之一。
其三,无论财政支出预算或基本建设立项,衙署修建都被列为“不急之务”,甚至连中央政府的办公机构也受同样对待。比如,永乐十九年(1421年),明朝首都从南京迁到北京,但五府六部及其他寺监等中央部院的办公楼,没有新盖过一间,“皆因旧官舍为之,散处无序”。其中掌管外交和朝贡事务的礼部,及其隶属机构会同馆(国宾馆),因为有个大明朝的体面问题,实在感觉尴尬,这才于宣德五年至六年(1430—1431年)率先建成礼部和会同馆。其余吏、户、兵、刑、工各部,五军都督府,以及都察院、鸿胪寺、钦天监、太医院、太常寺、通政司、锦衣卫、大理寺等,都要到正统七年(1442年)以后,才开始陆续兴建。
二十世纪四十年代,单士元和王璧文先生曾遍采《明实录》、《明典汇》、《明会典》等史料,编成一部内容丰富翔实、厚达25个印张的《明代建筑大事年表》。该年表将衙署、仓库、监狱、企业、学校、养济院等财政拨款单位合为一编。笔者无意中发现政府对学校建设的重视远远重于衙署。比如,首尾三十一年之洪武期间,府州卫县的学校新盖或重建了674所,同一时期的地方衙署工程只有26个。再如永乐期间,府州卫县的学校盖了97所,地方衙署工程只有5个。宣德正统时期,京朝衙署全面兴建,从中央到地方,总计有55个建衙或修衙项目,但还是比不上同一时期的学校兴建或重修项目共159个。走笔至此,自然会联想到媒体上关于“豪华衙门”与危房校舍的对比报道,真不知说什么好。
清朝新制,欲修衙署自己掏钱
清承明制,对修衙扼制更严。从中央到地方,俱无这项经费可支,谁想修建衙署,一概自己掏钱。具体办法是:凡衙署一些小渗漏损坏,责令随时自行粘补。其有实在坍塌过甚者,才许分别缓急,樽节(即尽量从简从俭)估报,准其借动闲置银两兴修,再于借款人养廉银内逐季扣还。其修建费用,道、府不得过一千五百两,同知不得过八百两,通判不得过六百两；州、县大治不得过一千二百两,中治不得过一千两,小治不得过八百两,佐杂、首领不得过二百两。其扣还时间,从领银下季起算,最初是道、府州县官限于三年内扣清,佐杂首领限于四年内扣清。以后年限有放宽,最长可达八年。
欲修衙署,不仅得自己掏钱,还得确保工程质量,否则还要追究责任并承担经济损失,连带验收工程者一起受处分、扣工资:“凡官员预借廉俸兴修衙署,系旧料移建他处,或全行拆卸,另行建盖者,于工竣后,保固十年限内,遇有坍塌倒坏,令后任查明前修原案、估计工料,说明上司,委勘切实,着落原办官照数赔缴,并得委验出结之员,报部参处,照不行查明给结例,罚俸一年。”
无须继续引录和比较,仅以上数条,就足以使“官不修衙”的观念较之明代更深入人心。请看号称“清代第一廉吏”的于成龙自述始任广西罗城知县的情景:“黎明上任,(县衙)无大门,无仪门,两墀茅草一如荒郊。中堂草屋三间,东边隔为宾馆,西边隔为书办房。中间开一门,入为内宅,茅屋三间,四围俱无墙壁。哀哉,此一活地狱也,胡为乎来哉!”
《八旗通志》记载,康熙四十年(1701年),有人给皇帝上奏,说广西抚、藩两个衙署的装修或修建,存在私派问题。康熙让新任广西巡抚萧永藻查明回奏。萧永藻上疏称:经调查,巡抚衙署所有铺陈器具,都是在省会的各单位自愿“凑集供应,非出派捐”,现在臣已命令全部退还；至布政司修建衙署,亦都出于“各属自捐”,惟有一个知州刘正国,被查出“私派民间银八十两”的问题,应予议罪。结果,抚、藩两署的问题不再追究,惟有刘正国被“革职逮问”,做了敷衍舆论的替罪羊。
情理上讲,州县也可以向上司学习,让“各属自捐”修衙费用。事实上,古代县镇城关的许多公益性工程,诸如铺路修桥,兴建学校,或者盖座文昌阁,建个风水塔,很多都是由政府倡导“有钱出钱,有力出力”搞成的。不过对绅商来讲,架桥铺路后建个凉亭立块碑刻,可以彰显善行,垂名后世；建个风水塔什么的,对自家子弟的科场文运也有好报。惟独这个衙署,既不是自己住的,而且住在里面的人说走就走,并非一直可以巴结依靠,所以都提不起积极性。如此,州县衙署的修建资金,倘若带上“捐助”的标签,百分之百都逃脱不了“科派”两字。清代《刑案汇览》上,有好几个此类案例。有个山东临朐知县严家正,“因筹备书院经费及修理衙署,辄行科罚县民沈文泗等银钱”,案发后以坐赃论处,就地革职。还有一个宛平县丞徐振,刚上任不久,就以“贺印”为名,要绅商给他送钱,道是“收得银钱为添补修造衙署之用”。事情捅到上面,没人护他,结果被以“官吏非因公务科敛财物入己”的律条定罪,不仅罢官,还“拟杖六十,徒一年半”。
(本版内容均据新华社)
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