中国旅游用地改革的“桂林模式”
本报记者 唐广生 本报通讯员 李 强 黄尚宁
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2013年6月，《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》获国土资源部批复同意，桂林成为全国5个试点中第一个方案获得通过的城市。
短短3年来，得益于试点新政，桂林市旅游实现了“换挡提速”：全市新引进旅游项目160个，目前已成功落地26个。促进2015年桂林全市接待游客达到4469.95万人次，同比增长15.47%；实现旅游总收入517.33亿元，同比增长23.09%。桂林市以前所未有的开拓精神，初步探索出中国旅游产业用地改革的“桂林模式”。
实行分类管理 为项目落地解难题
进入夏季，位于灵川县大圩镇的逍遥湖景区内，随处可见古木参天、飞瀑流泉，景致美不胜收，游客纷至沓来。
“整个逍遥湖景区占地3000多亩，按照以往的传统政策，旅游项目用地不分类别，全部按照建设用地报批或者征地，景区开发只能纸上谈兵。”桂林漓江逍遥湖旅游开发有限公司总经理周新华感慨万端。
记者了解到，桂林旅游用地改革中有这样一条政策：旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能，未固化地面，未破坏耕作层的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。
正因为有了这条新政，让原本不可能建成的漓江逍遥湖景区于2014年成功落户：2800多亩保留自然生态景观，仅有200亩用来建设停车场、酒店等设施。
这是桂林市探索旅游产业项目用地分类管理、分类供应机制的一个缩影。
桂林市一位领导在接受记者采访时谈道，桂林山水甲天下，作为国际旅游名城，桂林旅游业已到了转型升级的关键节点。“但受制于旅游产业用地通通归类为建设用地的旧框架，导致旅游项目投资高、落地难，对旅游业的长足发展造成不利。”
2013年6月，《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》获国土资源部批复同意。试点期限从2013年至2018年。
桂林市经过多轮实地调研和广泛征求意见，组织起草了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》，形成了31条针对性政策措施，并于2014年6月颁布试行，建立起符合桂林旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度。
桂林市国土资源局旅游产业用地改革试点办公室主任廖官红说：“‘31条’是桂林旅游产业用地改革的核心成果，明确了旅游产业用地分类管理政策，为建立符合旅游产业发展特点和要求的用地管理制度奠定了基础。”
分类管理，破解了旅游项目落地瓶颈，一大批旅游项目纷纷上马开工，有的落地生根。
蓝溪谷国家养生度假区、龙脊梯田景区等4个项目享受单列指标；逍遥楼重建项目主体工程全部完工；桂林正阳路东西巷正式建成；靖江王府“拆围透墙”取得阶段性成效；今年5月20日，投资160亿元、广西水平最高的世界级文化旅游项目——桂林万达文化旅游城如期开工……
据统计，新政实施以来，全市新引进旅游项目160个，目前已成功落地26个，有10个项目正式开门纳客。
开发低效用地
为旅游用地拓空间
旅游开发需要用地，项目建设需要土地。
桂林市《2014-2018年统筹推进重大旅游建设项目清单（第一批）》涉及的120个旅游项目，需投资2734.49亿元，需用地54357公顷。
而落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，又是我国的一项基本国策。
如何破解“两难”，桂林市把试点的触角伸向城镇低效用地再开发利用，为旅游产业用地扩展空间。
2014年，桂林市出台了《城镇低效用地再开发利用暂行办法》和《实施细则》，为城镇低效用地再开发工作提供政策依据。同时将布局散乱、利用粗放、用途不合理的旧城镇、旧厂房和旧村庄共743个地块纳入再开发利用范围。
桂林市政府明文规定，在2016年以前，市中心城区除交通、能源、水利等基础设施、工业和民生项目用地外，其他用地原则上不安排新增建设用地指标，尽量通过低效用地再开发利用的方式解决。
位于桂林市崇信路3号的地块原是住建预制厂，面积3.24万平方米，容积率仅为0.17，且闲置多年。桂林市国土资源局对其重新规划改造，引进新业主建设住宅小区，使建筑容积率提高到2.5以上，土地用途由工业用地变为居住用地。
位于叠彩区北辰路88号的富庆房地产开发公司仓库，面积8578.2平方米，容积率仅为0.05，长期作临时停车场使用。经重新规划改造，引进新业主建设商场及酒店，土地用途由工业用地变为商业用地，容积率提高到3.6以上。
桂林市原电焊条厂、桂林市崇信路4号、桂林桂冶实业有限公司等地块，也在密锣紧鼓再开发当中。
桂林市国土资源局负责人告诉记者，通过调查，桂林掌握了全市低效用地的“家底”：全市城镇低效用地总规模为3654.84公顷，改造预计可给全市带来1522.57亿元的经济收益。
这位负责人还谈道，为鼓励桂林市的试点工作，促进低效用地再开发利用，自治区国土资源厅专项安排给桂林100公顷的旅游单列指标。通过这100公顷建设用地的带动，可使总用地面积约3450公顷旅游项目得以实施，带动固定资产投资额度117亿元。
鼓励多元投入
让农民享改革红利
实行分类管理，不改变权属和用途的土地可以使用，那么土地被利用了的农民怎么办？
过去，旅游开发多为政府投入、政府管理，农民的土地被征收，而获得的实惠并不多，用地补偿基本都是“一次过”。
桂林市国土资源局相关人士介绍，“这项改革试点，其目的绝不仅仅是为了解决旅游产业用地难，而是要摸索一条既为山水增色，又要考虑生态保护和粮食安全，更要让景区农民共享改革红利的多赢之路。”
为了让更多景区农民受益，“31条”提出桂林旅游产业用地改革试点工作以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合相关规划和政策要求的前提下，鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或租赁等方式参与旅游开发，使农民真正成为旅游的主体。
总投资8亿元的桂林蓝溪谷国家养生度假区，项目用地范围约1万亩。根据“31条”，只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，村民以集体土地占股5%入股，以流转形式给项目业主使用。业主在不改变土地权属、土地用途的前提下，将这些山林土地“变成”生态景观用地，村集体每年不但能获得5万元的租金收入，而且不少农民实现了家门口就业。
而地处阳朔县遇龙河畔附近的矮山门村，更是受益匪浅。2014年5月，矮门山村农家乐合作社正式挂牌成立，成为阳朔第一家旅游型的农民合作社，他们利用集体土地和家庭住房参与旅游开发。2年多来，合作社乡村旅游年营业收入超过百万元。富裕起来的矮门山新建了集文化、体育为一体的村级公共活动场所，群众安居乐业，村容村貌焕然一新，前来游览消费的旅客络绎不绝。农妇夏春燕感慨地说：“相比前几年到广东打工，钱挣得更多了，也更轻松了。”
像这样分享旅游用地改革红利的例子，如今在桂林比比皆是。灵川县天上海洋生态景区采取门票分成模式，每年从景区门票收入中提取10%作为村民分红；桂林漓江逍遥湖景区不仅改善了景区内村民的道路、饮水等基础设施，还解决了农民就近就业等问题，公司128名员工，70%来自茯荔村。
据桂林市国土资源局局长谢小明介绍，目前桂林市旅游用地改革试点政策已在全区20个旅游名县创建县中推广运用。
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