山水增色 农民“点赞” ——桂林推进旅游产业用地改革试点观察
本报通讯员 陶 琦 李 强 本报记者 覃宇扬
深秋时节，在灵川县通往龙门瀑布景区的路上，正忙着加建“农家乐”宾馆的村民老唐说：“我要给‘31条’点个\‘赞’！给国土部门点个\‘赞’！新举措让我们景区农民可以用宅基地参与搞旅游，既增加收入，又有房子住，地还是自己的。”
老唐所提到的“31条”，指的是2014年6月正式颁布实施的《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》。
山水地貌，是桂林最为宝贵的自然资源。作为全国首个以城市为单位建设的旅游综合改革试验区，如果过度开发旅游用地，只会为山水“减分”，不利于旅游业可持续发展。因此，桂林同时也被确定为全国旅游产业用地改革试点，探索具有桂林特色的旅游产业土地利用和管理制度。今年，随着改革试点政策的出台，桂林市已确定若干项目先行先试，旅游产业用地改革全面提速。
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宏观政策谋求突破
2012年3月，国土资源部将桂林市列为全国旅游产业用地改革试点。市国土资源局负责人认为，这项改革，其目的绝不仅仅是为了解决旅游产业用地难，而是要摸索一条既为山水增色，又要考虑生态保护和粮食安全，更要让景区农民共享改革红利的多赢之路，这就必须在宏观政策上有所突破。
需要考虑的因素众多，使得探索之路更为艰难。改革试点方案出台前一年多时间里，桂林市相关部门进行了10余次修改，无数次的实地调查，无数次的征求意见，无数次的讨论商议。
在完成旅游产业用地现状调查和需求分析的基础上，在国土资源部、自治区国土资源厅的指导下，桂林市国土资源局集中骨干力量，精心起草了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》（以下简称“31条”），于今年6月实施。“31条”包括了土地规划管控制度、旅游产业用地分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益、落实节约优先战略四大核心内容。
综合改革，规划先行。桂林市以多规相融合的方式，着手编制《桂林市重点旅游片区发展规划（2014-2020年）》，尝试将土地利用总体规划、城镇总体规划、漓江风景名胜区保护规划和旅游总体规划等进行协调融合。截至目前，12县《片区规划》均已颁布，市级《片区规划》已完成初稿编制，拟定于本月评审后上报市政府颁布实施。
根据土地节约优先原则，桂林市“盯”上了低效用地的再开发利用，以此来拓展旅游用地空间。今年7月8日，《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》正式颁布。7月9日，市国土资源局马不停蹄地组织召开崇信路三巷4号地块、富庆公司仓库两个低效项目的方案审议会，会上原则通过对两个项目进行低效开发。项目的实施为全市旅游产业用地改革起到良好的示范作用。据初步摸底，桂林市市区低效用地再开发总规模为979.4238公顷，共涉及63个地块，初步估算63个项目的低效改造，预计能获得129.2亿元的土地收益和283.3亿元的经济收益。
今年，自治区国土资源厅专项安排给桂林100公顷的旅游单列指标。将100公顷建设用地指标分解到8县1区共16个建设项目。通过这100公顷建设用地的带动，可使总用地面积约3450公顷旅游项目得以实施，带动固定资产投资额度117亿元。
与此同时，桂林市还编制出台了《农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》《旅游项目用地供应管理暂行办法》等试点配套相关的8个办法，有效规范和提高旅游产业用地项目的报批、管理。
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先行先试稳步推进
阳朔是桂林旅游产业用地改革的重点，该县在探索符合桂林旅游产业发展的用地模式上先行先试，走在了前列。
2013年11月19日，阳朔县国土资源局旅游产业用地改革试点办公室正式挂牌，首先对旅游产业用地现状进行摸底，并与桂林理工大学、市局信息中心共同完成了用地现状和需求调查。此后，利用信息化建设成果，圈定了11个先行先试项目。
该局配合县发改委完善了统筹推进重大旅游项目建设清单，配合县旅游局做好重点旅游片区发展规划工作，还争取到旅游产业专项用地指标40公顷，使阳朔瑞盛体育休闲旅游项目、十里画廊景区、印象刘三姐二期工程等重大旅游产业项目顺利立项建设。
今年8月4日，阳朔县国土资源局成功挂牌出让高田镇历村旁国有建设用地使用权一宗，用于停车场、旅游集散中心等景区配套设施建设，面积约27亩，出让年限20年。该宗地距离高田高速路出入口仅1公里，坐落于月亮山大景区入口处，建成后将成为阳朔第一个位于县城以外的旅客集散接待中心，预计将有600个以上车位，将大幅度提高阳朔游客接待能力，极大缓解城区停车压力。
该宗建设用地是“31条”出台以来阳朔第一宗挂牌出让的景区配套设施用地。
桂林其他县区在先行先试上也不甘落后。临桂在完成本地旅游产业项目用地现状调查需求和分析基础上，筛选出义江缘、中华神农园等5个旅游项目作为先行先试项目。目前，义江缘项目规划方案、用地试点政策方案已经形成文本上报，与村民合作顺利开展。
随着“31条”试点政策的实施，桂林市旅游项目用地报批难题正逐步解决。全市旅游景区范围内的亭、台、楼、阁等小型旅游设施用地，单体用地面积在150平方米以下，总用地面积不超过20亩，且不涉及占用耕地和征收的，市政府即可审批，并报自治区国土资源厅备案后实施。在不改变土地用途和所有权的前提下，利用集体农用地、未利用地发展旅游，景区总用地面积在10公顷（含10公顷）以下的，报县国土资源局审核、县政府审批，市国土资源局备案后实施；景区总用地面积在10公顷以上的，报市国土资源局审核，市政府审批后实施。这些举措，大大加快了旅游产业项目的落地。
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景区农民共享红利
在桂林，旅游是与村民距离较近的行业，山水之中，小桥、流水、农家的美好意境，吸引着络绎不绝的中外游客，也激发起了村民参与建设的愿望。在阳朔遇龙河，不少村民参与旅游开发提高了收入，但也出现了无序参与的恶性竞争，不规范管理带来了种种弊端。
为了让更多景区农民受益于旅游开发，“31条”针对农民利用集体土地参与旅游开发分享收益方面，提出以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合土地利用总体规划和用途管制要求的前提下，经农村集体经济组织2/3以上成员或2/3村民代表同意，集体农用地、未利用地可采取作价入股、合作联营或者租赁等方式，提供给旅游项目建设开发者用于旅游经营开发，但不得改变原有规划用途，不得破坏耕作层，不得进行非农建设，不得丢荒、撂荒耕地。
桂林蓝溪谷国家养生度假区项目总投资8亿元，主要打造山地漂流、山地休闲度假、峡谷观光等旅游产品。项目用地范围约1万亩，根据“31条”，只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，村民以集体土地占股5%的入股，以流转形式给项目业主使用，业主在不改变土地权属、不改变土地用途的前提下，将这些山林土地“变成”生态景观用地，村集体每年不光获得5万元租金收入，同时也增加了就业机会，农民利用集体土地参与旅游开发分享收益在这个项目实施中得到充分体现。
阳朔县高田镇棋丘树村的罗兰夏朵酒店项目，计划利用“31条”，将整个村子改建成古村落式酒店。项目规划用地面积约70公顷，建设用地10公顷，使用已依法审批的集体建设用地约6公顷，仅需要新增建设用地4公顷，其中2公顷用于村民安置。项目建成后，将改变原村庄脏乱差情况，提升居住环境，改善旅游条件，也优先雇用该村村民，保证农民“不失地、不失居、不失业”。
此外，阳朔县遇龙河畔的农村集体旅游合作社通过开展乡村旅游，灵川逍遥湖景区农民在不改变原土地用途的情况下，将集体土地租赁给旅游企业作景观用地，既增加了收入，也增加了就业。
如今，被景区农民“点赞”的“31条”，其细化的7个配套政策正在进行集体讨论，修改完善之后将报请实施。景区农民期待更多被“点赞”的政策出台，惠及更多群众。
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