新时期桂林市国土空间总体规划编制的思考和建议
□谢波
国土空间总体规划是行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是各类开发保护建设活动的基本依据，是详细规划的依据、相关专项规划的基础。按照中央统一部署，到2020年，要基本建立国土空间规划体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。当前，桂林市已启动全市资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价及“三区三线”划定等前期工作。结合桂林市全面建成小康社会和基本建成桂林国际旅游胜地“两个建成”总体目标，本文对新时期桂林市国土空间总体规划的编制提出思考和建议。
一、自然资源与生态保护
以保护漓江和桂林喀斯特自然遗产地为重点，重点实施漓江生态保护和修复提升工程，保障旅游资源可持续利用。明确全市重要生态功能区范围、布局与保护利用指引，建立“一廊两屏五区”的生态保护格局。强化自然保护区、风景名胜区、重要水源地的预防和监督管理；保护天然林草，加强漓江上游的封育保护和水源涵养林建设，增强水源涵养功能；加大石漠化区域的封育保护力度，禁止毁林开荒或陡坡垦殖。
建立连通森林、湿地、公园和保护区等的生态廊道系统，构建生物多样性保护网络，明确生态廊道类型、范围、布局与保护指引。加强河流廊道的景观建设，积极培育城市主干道、高速公路和高铁沿线生态景观廊道，将城市中散碎的绿地空间连接成片；增加设置城市结构性公园绿地，修复城市重要生态节点。
二、农林用地保护利用
切实落实永久基本农田特殊保护各项措施，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，优先划定永久基本农田保护区，确保现有永久基本农田布局稳定，将永久基本农田划定成果上图入库，落到实处，确保全市耕地保有量不低于33.3万公顷，基本农田总量不低于32.2万公顷。在叠彩、七星、雁山等县区永久基本农田以外其他质量较好的耕地中，划定永久基本农田储备区，为重大建设项目占用或调整补划永久基本农田预留后备空间。确保城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划边界的划定与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。
三、城镇开发利用
保护和利用桂林自然山水和田园格局，优化老城区和新区空间形态，加快城市“西扩”战略。统筹临桂新区与老城区、生活区与生产区、建设空间与生态空间的关系，优化城市功能布局，确定城市空间结构，并对城市组团（单元）进行功能定位和发展指引。统筹城乡建设区域，适当增加建设用地比例，可将城镇空间周边零星分散的农业和生态空间以及低丘缓坡划入城镇开发边界，增强城镇集中连片度和中心辐射度。
加快建设新城、疏解提升老城。进一步完善临桂新区的城市功能，合理拓展新区框架，遵循绿色低碳、集约紧凑、功能配套、职住平衡的要求，按照生态园林城市、智慧城市、低碳城市、人文城市、海绵城市的标准，高水平规划有特色、高品位的临桂新区。进一步盘活老城区存量资源，推进漓江城市段两岸片区改造提升，鼓励用地功能混合使用，加快特色街区、商业综合体建设，培育发展一批城市核心商圈，营造业态多样性，打造功能完善、特色鲜明、文化品位突出的国际化山水公园城市。
四、产业发展和布局
落实桂林工业振兴战略，进一步优化园区功能定位和产业布局，完善园区基础设施，统筹推动电子信息、生物医药、先进装备制造、生态食品四大重点产业发展。依托桂林国家高新技术产业开发区、桂林经济技术开发区、桂林高铁经济产业园，构建桂林工业“一核三驱、多点支撑”空间发展布局。规划拓展各园区发展空间，将临苏路和西二环路两侧集中连片区域划入城镇建设用地边界，确保到2021年，三大园区开发面积达到30平方公里以上。充分利用各城区原有工业用地积极发展以信息服务、工业设计、创新创意为主的都市型工业和楼宇经济。加快各园区、各城区及特色工业园区发展，形成重点推进、优势互补、协调发展的格局。
强化产业规划对工业发展建设用地总量的控制和对土地储备的引导，积极盘活存量建设用地，提高土地利用效率，优化土地利用结构，实现节约集约用地。
五、历史文化遗产与城乡景观风貌
（一）历史文化名城保护指引
科学划定桂林历史城区、漓江名城景区及名城保护控制区范围，提出保护要求。以明朝桂林府城范围为基础，划定中心城区保护面积866.36平方公里，历史城区面积约3.36平方公里，整体保护桂林历史城区山—水—城的环境风貌、历史空间格局、文物古迹。重点保护和修复榕湖北路—古南门历史文化街区和正阳北路—靖江王府—八角塘历史文化街区。保护桂林古城格局及文物古迹，划定历史文化街区及保护建筑，分别提出保护要求与保护措施。
（二）城乡风貌与城市设计
加强风貌控制与引导，塑造城市风貌特色，注重与山水自然的共生关系，凸显桂林历史文化内涵，协调市政工程建设，组织城市公共空间功能，注重建筑空间尺度，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求。在非核心景区和视线廊道区域，可适当增加建筑高度和容积率，打造错落有致的城市天际线。加强城市中心区、城市历史风貌区、新城区、重要街道和滨水区等重点区域的城市设计，强化对建筑色彩、风貌和高度的控制，确保山水视线廊道通透，使人工建筑物与山水自然协调共处，保护桂林山、水、城和谐统一的城市形态特色。
（三）水系和绿地系统
科学保护“两江四湖”河道湿地生态系统，建设配置合理、结构清晰、功能完善的城市蓝绿网络与开敞空间体系，打造“山环水绕，绿廊渗透，绿串多珠”的绿地系统结构。提高城市绿化覆盖率，广植当地树种，提高生物多样性。通过带状、环状、楔状绿地提升系统连续性和完整性，推进老旧公园改造、建设社区“口袋”公园，提升服务功能。
六、综合支撑体系
（一）综合交通系统
以打造桂林成为“一带一路”有机衔接的综合交通节点城市和全国性国际旅游综合交通枢纽为目标，规划重点推进桂林两江国际机场等重要客运枢纽节点综合换乘设施和临空经济区等空港枢纽物流基地规划建设，打造桂林国际航空港和陆航换乘中心；加快轨道交通建设，规划整合现有高铁站点，推进机场、高铁、高速公路等一体化的枢纽中心规划建设，推动桂林成为全国铁路交通运输枢纽；构筑现代物流网络体系，建设“桂粤湘黔”区域性物流中心；加强公共交通设施建设，完善城市绿色交通设施和慢行系统；完善游客旅游出行服务的特色交通系统，加快漓江两岸绿道建设；建设运行桂林中心城区新能源旅游公交接驳系统。
（二）市政基础设施
统筹布局区域能源、水利、电力、信息、给水、排水、环保、环卫等各类重大市政基础设施，控制并保护重大市政设施廊道，全面推进综合管廊建设，构建市政基础设施网络。结合海绵城市、综合管廊、数字城市、资源回收再利用等要求理念，明确主要设施廊道走向和路径及主要设施布局，提出水厂、污水处理厂、大型泵站、变电站、燃气设施、垃圾处理厂（场）等重要设施用地的规划控制要求，形成布局合理、配套齐全、功能完备、安全高效的城市市政基础设施体系。
（三）公共服务设施体系
统筹城乡发展，提出城乡基本公共服务均等化目标与要求，分层次、分类别明确教育、文化、体育、卫生、社会保障等各类公共服务设施配置标准、服务人口、设施规模和布局要求。重点在临桂新区规划完善商业中心区、医院、中小学、文化、科技、体育中心等公共服务设施建设；加强老城区中小学、运动休闲、医养结合等设施建设，加快七星区大学城和雁山区大学城规划建设，打造广西重要的高教园区基地。在社区层级统筹安排使用频率较高的公共服务设施，打造活力与包容的“十五分钟社区服务圈”。
（作者为桂林市人民政府发展研究中心副主任、博士）
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