是巨额利益驱动，还是无视法律法规？道路修到哪里，倒卖土地就跟到哪里 项目定到哪里，违法建筑就建到哪里
在东二环路七星段，短短几年时间，道路两边就“冒出”了密密麻麻的楼房。
?城管队员正在对违法抢建施工的建筑进行控制。
▲七星区执法人员在拆违。
?东二环路旁，凌乱的违法建筑林立。
东二环路旁违法建筑“鳞次栉比”
站在六合路与东二环路相交的路口向南远望，双向六车道宽阔的道路两旁，各种颜色的房屋新旧交错，高矮不一，各种出租屋、宾馆招牌林立。这是记者7月18日在东二环路七星段看到的场景。
随后，记者稍微转向，走入路旁林立的建筑，楼房修建更是见缝插针，空中杂乱无章的线缆密密麻麻地交织在一起。记者在进行走访时发现，从激光研究所旁一栋还未建成的楼房再往村子里移步，村庄楼房建设犬牙交错的局面更是令人触目惊心。一些拔地而起的六层、八层高的楼房紧紧相挨，除一层有一米多宽的间距之外，上层建筑紧紧相贴，这些楼房被大家形象地称为“楼贴贴”或者“握手楼”。
当天上午，记者跟随七星区执法人员来到激光研究所附近的朝阳乡岩前村，就在东二环路旁，两栋新建未完工还裸露着砖墙的楼房与一些外墙红红黄黄的建筑杂乱地紧挨在路旁，而旁边一栋六层楼房外围仍然在施工建设。据介绍，这栋违法建筑是3户人家一同修建的，各自在老村里都有房子。朝阳乡岩前村委秦书记介绍，这些房子2013年3月开始修建，“他们都知道是违法建筑，但是因为没有田地了，所以农民想通过建房子来发展第三产业，满足经济需要”。
“他们新修的这栋楼房修修停停，已经好久了。”据村民介绍，相关管理部门多次阻止，修建并不“顺利”“他们就是有侥幸心理。“看着旁边的楼都修起来，有的已经开宾馆赚钱了，他们肯定也想啊。”“农民自己也有想法，看见别人砌了房子做出租房有收入，我自己什么都没有了，为什么我不能建？”几位围观村民议论说。
据秦书记介绍，2004年前后村里将集体土地进行“分田到户”。当时，按照要求，建设新房距离公路不少于12米。然而，就记者观察的情况看，修建的新房一栋挤着一栋，从老村层层挤出，满满当当地直逼近路肩，与规划要求相去甚远。“他们（圈地搞建设）到处围起，人行道都被占完了。”几位行人指着楼房对记者说道。而据秦书记介绍，按照后来七星区的要求，建房要距离公路30米，村民的盲目建设远远不合要求。此外，由于集体漠视，让相关管理工作开展格外困难。
而在这栋违法建筑的斜对面，又一栋8层高楼房已接近封顶。当七星区执法人员来到这栋楼前时，听说执法人员要来，房主和施工人员都没有留在现场，一扇铁门堵住了楼房的入口。“他（房主）总是跟我们玩‘躲猫猫\’，我们一来执法，他也不阻拦，但人躲起来不出来。”分管七星区穿山片区整治“两违”工作的七星区穿山街道办谢副主任告诉记者，这栋8层楼房的房主是七星区穿山村委下边村姓陈的村民。2013年，这位陈姓村民向政府部门打报告申请旧房重建，相关政府部门在现场勘察后，按照统一规划审批了3层楼的建造许可证，但没想房主在建到3层后，根本就没打算停下来，继续往上建房。“我们当时知道情况后多次对房主进行了警告，也曾收缴其建造工具，但房主跟我们打游击，表面什么也不说，等我们的人一离开又开始建。”到如今，原本只给建3层的楼房建了8层。
“随着城市的发展和交通设施的完善，穿山这边不少村民都趁着旧房改造重建的机会，肆意加高楼层，用来出租或开酒店，谋取私利。”谢副主任说。而由于“两违”执法管理人员有限，这些私自建房的村民就跟执法人员打起了“游击战”。执法人员出现的时候，他们就停工“撤退”；执法人员离开，他们又大兴土木，有的甚至连夜赶工建设。“我们也曾收缴没收过他们的材料、工具，但他们显得并不在乎。”谢副主任分析说，村民手中资金有限，这种情况一般背后都有“金主”在投资支持。“在东二环路两边，不少高楼都是‘金主\’出钱，村民出地合伙建造的，这无形中助长了村民违法违规建房的气焰。”谢副主任说。
道路两旁的违法建筑只是七星区“两违”清理工作的一个缩影。据粗略统计，七星区违法建筑主要分布在朝阳乡、穿山街道办事处、华侨旅游经济区的城中村、城乡结合部等处。其中，朝阳乡查处“两违”案件207件，涉案面积12.74万平方米；穿山街道办事处118件，面积5.14万平米；华侨旅游经济区74件，面积2.37万平方米。这其中，道路两侧“两违”案件77件，面积1.98万平方米；城中村、城乡结合部201件，面积14.64万平方米；项目建设征地范围内121件，面积3.63万平方米。
是什么让“两违”蔓延？
“之所以有这么多村民敢于违法违章建房，主要还是经济利益驱动。”说起近年来七星区“两违”现象蔓延的原因，七星区综合执法大队大队长谢应明毫不犹豫地说。谢应明告诉记者，近年来七星区在项目建设和基础设施建设方面征收了村民不少土地，对于这些村民的自建房用地都做了妥善安排，大多数村民的住房刚性需求都能得到满足，但与此同时，村民失地之后的经济来源却成了一个难题。记者在走访中了解到，在东二环路七星段两边建房的村民大多在村里都有老房子，他们之所以纷纷在公路边建房，都是为了自身的经济利益考虑。有村民向记者反映，土地被征收后虽然得到了一定的补偿款，但他们不能坐吃山空，而建房出租是条重要的出路。
而另一种情况就是，哪里有新项目，哪里就会出现扎堆的违法建筑。他举例说，去年七星区在污水净化厂二期工程推进过程中，对位于和平村3500平方米的钢架棚进行拆除时，有10余人对抗，反复两次才得以拆除。同样，桂林华侨旅游经济区马家坊村已纳入了万达文旅项目预征用地范围。今年3月27日，当地村民听闻征地消息后，立即开始大面积违法抢建，有些村民甚至说“万达”等同于“乱搭”，有的违建钢架棚一晚上就“长”了30米，以期谋取补偿。“这猖獗抢建的背后隐藏着一条利益链条。”谢应明直言。
据了解，七星区共有重点建设项目16个，每一个项目实施背后都隐藏着看不见的控违挑战“其根本原因是在城市化进程中因违法建筑而产生了新型利益关系。”七星区“两违”联席办公室的工作人员罗利俊坦言，尤其是在城市规划区与城乡结合部，一些居民由此看到商机，便私自大搞违法建设，将违法建筑出租给来城市务工的人员居住，以牟取私利。不可否认，这其中不乏“官商民勾结搞违建、套取国家财政资金”的情况。
在谢应明的印象中，执法工作中遇到的阻力不仅仅来自于被触动利益者本身，还来自相关制度的不完善。他介绍说，当前“两违”清理战役呈现较为复杂的局面，部分原因就是滞后的规划审批制度，以及对承诺集体预留发展用地未落实批建的迟滞，导致部分被征地村民一时没有可靠的经济来源。这就助长了盈利性质的建房潮来势凶猛，一浪接着一浪。“不可否认，部分存量违法建筑有历史遗留原因，但是，不少违法建筑却是明目张胆违背政策规定而建。其中除了比重较大的一户一宅农房建设之外，用于经营盈利的违法建筑也不乏其数。”谢应明说。
除了项目推进中的非法牟利，对于农房建设而言，房屋批建手续的认定难，造成对当前整体局面的把握步履蹒跚。在高新区规划局副局长兼七星区城建局副局长谢波的办公桌上，还放着一张2005年穿山乡政府对一村民审批的建房临时规划，上面清楚地标注着“有效期两年，过期作废”。然而由于凭据众多，手续繁杂，对农房建设的合法性如何认定是一项格外具体的工作，存在不少困难。“路修到哪里，农民倒卖土地就到哪里。”谢应明说道“涉及非法土地倒卖与种房的情况则存在取证难、查处难的现实情况。”罗利俊介绍说。
每周至少下两次村进行调查的谢波对规范农房建设深有体会。“各种农房手续、证件可谓五花八门。”他表示，农房审批和建设是城镇化推进过程中深深触及村民利益且极易引发矛盾的问题，从上世纪80年代起，逐步积累下来的历史遗留问题盘根错节。据谢波介绍，从去年7-9月完成的塔山片区农房“双登”统计情况来看，约有2/3的农房建设没有正规手续。
此外，据罗利俊介绍，政策的区别实施也给管控清理“两违”带来一定阻力。罗利俊举例说，桂磨路旅游通道一带由七星区托管后，其与原灵川县城管理制度等有所区别，有的地方仅一条马路之隔，但在农民建房的政策上却有区别，这让相邻的村民一时难以接受。“在五城区与各县结合地区，政策衔接有错位、不一致的情况，增大了工作开展的阻力。”罗利俊说。
疏堵结合，开展“两违”攻坚战
“‘两违\’问题已经成为依附在城市肌体上的毒瘤，不仅影响了我区城市规划的实施，影响了群众正常的生产生活，更严重影响了高新区的建设发展。辖区居民群众对此深恶痛绝，社会各界反响强烈，已经到了不得不面对、非出重拳整治不可的地步。”七星区委书记何运保在7月14日该区召开的清理整治违法占地违法建设工作动员大会上语气坚定地说。
据了解，自去年6月桂林市出台系列清理整治“两违”政策文件以来，七星区委、区政府迅速召开了全区动员大会，层层宣传发动，成立了清理整治“两违”工作领导小组，建立了联席会议制度，配套出台了《高新区七星区清理整治违法占地违法建设工作实施方案》等5个指导性文件，建章立制加强监督指导，并成立了查处“两违”的专业队伍——— 区综合执法大队。去年一年，七星区依法查处“两违”案件223件、面积24.88万平方米，其中清理拆除“两违”案件122件、面积15.16万平方米。全年控制新增“两违”163件，减少新增违法建筑面积16万平方米。今年1至6月共查处“两违”案件186件，其中拆除“两违”案件94件、面积2.91万平方米，控制新增“两违”81件、面积1.86万平方米。
“尽管我区‘两违\’清理整治工作取得了阶段性成效，但是我区‘两违\’存量大，尚未有效拆除，新的违法建设还在继续蔓延，清理‘两违\’工作任重道远。”高新区规划局副局长兼七星区城建局副局长谢波说。
堵：强力拆除违法建筑，开展7月“飓风行动”
结合七星区“两违”点多面广、成因复杂的实际，七星区从实际出发，科学制定“拆违”方案，分期分批拆除违法建筑，动员自拆和实施强拆同步进行。方法步骤如下：第一阶段为自拆阶段（2014年7月15日至9月30日），各级各部门单位要抓好宣传动员，要求单位和个人在7月15日至9月30日前主动申报并自行拆除各自的违法建筑。当事人需要助拆的，报所属乡（办）网格及区“两违”联席办，依法组织实施助拆，当事人不承担助拆费用。过期隐瞒不报、逾期不自拆的，坚决依法强拆，政府组织的依法强拆费用由当事人承担。
为了尽快推进拆违工作，在自拆阶段同时开展拆违“飓风行动”，对必须提前实施强拆的，及时实施强拆。据了解，七星区7月份“飓风行动”实施强拆的“两违”案件26件、面积约2.68万平方米。从7月15日起对，对影响福隆园、塔山片区城中村改造，湖塘路、朝阳体育休闲中心、航校新区、园区建设等重点项目工程建设的“两违”重点实施强拆。
第二阶段为强拆阶段（从今年10月1日至2015年6月30日）：强制拆除2013年6月13日至2014年7月15日期间形成的违法建筑，清除在项目建设征地公告发布后抢种的树木、抢挖的鱼塘等。对违法建筑实行“零容忍、零补偿”，凡依法强拆违法建筑，一律不给予当事人任何补偿。
第三阶段（2015年7月1日后），依法清理和拆除存量违法建筑：对2007年1月1日以前形成的违法建筑，要结合城乡规划实施和项目建设逐步依法拆除。因征地拆迁进行一户一宅安置的村民建房，由区政府进行界定，经市规划、国土部门审核后，报市“两违”联席办予以认定，认定后可不列入统一拆除范围。
疏：开展农房“双登”，农房审批、村庄规划进入实质性推进阶段
在开展7月“飓风行动”的同时，七星区政府也在考虑怎样才能做到既要遏制违法抢建，减少征地拆迁成本，保障项目顺利进行，又要化解控违矛盾，满足农民合理、合法的建房需求，保持社会稳定，减少当事人损失。
七星区政府认为，清理拆除违法建筑是短期行为，效果也只是短暂的，要做到治标又治本，更重要的是如何引导集体土地合理利用，通过全面农房“双登”工作、完善农房审批制度、制定可具体操作的村庄规划方案等手段，对农民建房进行有效疏导，满足农民合理的住房需求，才是解决问题之本。为此，七星区进行了多方位的工作。
七星区向武汉市取经，借鉴“房屋双登”工作经验，并进行了制度创新与发展。这一基础性工作为“两违”清理整治建立了有据可查的数据库。据七星区综合执法大队大队长谢应明介绍，“双登”工作完成的区域，基本上无新增“两违”现象。
什么是“双登”？“即对集体土地上所有手续齐全和手续不全的建筑物、构筑物的面积、所占土地面积等指标进行一户一表的统计登记。”谢波介绍，由于登记工作量大且繁复，七星区政府为此制定了3年工作方案。据介绍，从2013年下半年开始，七星区目前已经对近150万平方米的农房建设进行了“ 双 登 ” 工 作 。“150万平米的登记工作算是完成了多少？”记者问。谢波介绍，估计整个登记工作涉及面积上千万平方米“通过农房‘双登\’工作，为农房审批、村庄规划以及清理违法建筑等工作奠定了重要的基础。”谢波介绍说，“双登”工作组织各乡（办）、村委会、村民小组等相关人员一同进行，对农民家庭成员情况以及房屋、土地面积进行详细登记，并请市国土测绘院等专业机构进行测绘。去年已完成了塔山片区农房“双登”工作，今年已完成万达项目马家坊村和张家园村“双登”工作，7月中旬启动了和平村委4个村的“双登”工作，
同时，为贯彻开展党的群众路线教育实践活动，切实解决农民住房困难，七星区启动了农村D级危房审批工作。今年上半年已经受理了近50户D级危房户申请，重点解决农村危房住户的实际困难，让搁置多年的农房审批工作重新运转。下一步，七星区将重点推进村庄规划与农房审批工作，切实解决农民住房审批和建设问题，让农民建房与城乡规划进入良性循环。
由于大多村庄无规划，导致城中村、农村无序建设，为彻底解决这一问题，近年来，七星区政府切实贯彻“规划先行”理念，加强城中村（棚户区）改造和村庄规划工作，为农房审批提供法律依据。目前，七星区村庄规划进入了实质性的推进阶段。就在今年，七星区完成了朝阳乡竹桥村、冷家村的村庄规划工作，随后23个村庄规划将委托5家具有专业资质的规划机构逐步推进。
“对于农村建成区，目前以改造提升为主。而对新农村的建设，则事先做好重点规划，引导农民有序、合法建房，一些违建工程妨碍到新村建设，也将逐步拆除。”谢波说。七星区计划用3-4年时间，完成辖区内所有村庄的规划工作，为农房审批提供切实可行的依据。
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