构建我国反腐败国际追逃追赃的新模式——基于对杨秀珠案的分析
国际刑警组织国家中心局于2015年4月公布了一百名涉嫌逃往国外的国家工作人员和涉及重要的腐败案件的人员的“红色通缉令”，以增强对他们的追逃力度。从“猎狐2015”专项行动开展至今，直到五月末，我国各级司法机关共逮捕或遣返已经出逃的腐败犯罪嫌疑人214人。
一、我国反腐败国际追逃传统模式的不足
针对外逃人员的反腐败国际追逃追赃行动取得成果固然令人欣喜，但是在行动中反映出的一些法律问题也不容忽视。比较突出的问题就是与我国签订引渡条约的国家比较少。截止2014年10月，与我国签订引渡条约的国家一共有39个，其中29个已经议会批准生效，还有10个未批准。
（一）引渡模式的固有缺陷
引渡是国际刑事司法合作的传统模式。引渡是指一国把在该国境内而被他国追捕、通缉或判刑的人，根据有关国家的请求移交给请求国审判或处罚。作为国际刑事司法协助的传统方式，引渡是历史最悠久、适用范围最广的外逃嫌犯追回方式。
（二）近年探索的局限
为化解这一困境，我国实务界和理论界近年来试图探索新路径来解决不断增多的腐败外逃问题。
第一、根据互惠原则与未缔结条约的国家或地区进行刑事司法协助。互惠原则在实践中也存在一定缺陷：其一、互惠原则在司法协助中只能发挥补充作用，是两国之间在缺乏双边司法协助协议情况下被迫选择的司法互助方式；其二、互惠原则缺乏司法协助条约那样的透明性；其三、互惠原则经常难以确定内容，使该判决难以获得外国的认可，从而致使该原则无法约束双方。
第二、利用多边协议解决未能缔结双边引渡协议的问题。第五十八届联大于2003年10月31日在瑞士苏黎世开幕，经过多轮磋商与讨论，《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）终于顺利通过。
第三、探索替代性措施。替代性措施是指被申请国通过遣返、驱逐出境等方式将外国人遣送回到申请国，因为不管做出遣返或驱逐决定的被申请国出于何种目的，都在事实上造成了与引渡相同的法律结果，所以有时也被称为“事实上的引渡”。
二、从杨秀珠案看“起诉”模式的理论及实践
（一）“或引渡或起诉”的理论渊源
“或引渡或起诉”的说法最早是在《战争与和平法》中由 17 世纪的自然法学家格老秀斯(Hugo Grotius)提出的，后来，《联合国反腐败公约》中第四十四条第十一款也做出了类似规定。“或引渡或起诉”模式逐步被确立起来。
（二）从杨秀珠案看“起诉”模式的实践
杨秀珠是在美国司法部下的行政移民法庭受审的。一般情况下，有以下几种理由在移民法庭被起诉：首先、移民局拒绝申请庇护。移民局处理庇护申请的官员觉得应予以拒绝，但是在与申请人当面谈判以后，申请人在美国的护照等合法依据又已经过期时，就会提请公诉律师到移民法庭起诉。第二、违反移民法律而被送入递解程序。这种情况并不普遍，仅限于那些触犯美国刑法而被判决有罪的移民。当然，并不是全部罪名都一定与移民有关系。第三、因非法入境被移民局抓获。没有经过移民局检查而入境美国的非法移民，都有可能被美国移民局抓捕。杨秀珠是以第三项罪名被逮捕，以第二项罪名被指控，并且正在申请第一项的政治庇护。
在杨秀珠受审案中，受理本案的法院实际是专业受理非法移民案件的行政移民法院，该法院隶属于美国司法部。虽然本次开庭没有公开审理记录，但是可以猜测到杨受到的指控有两种可能：其一是违反荷兰与美国之间免签协议，其二是使用假护照。无论哪种指控，只要陪审团认定她有罪，她将不可避免地被驱逐出境或遣返回中国，除非她向法庭提出政治庇护的申请。所以，杨秀珠能否依据美国移民法被遣返回中国的焦点在于曼哈顿移民法庭是否采纳她的政治庇护申请。
三、看不见硝烟的战场——国际追赃
（一）国际追赃的现实困难
杨秀珠的涉案金额达2.532亿元，并且外逃时间长达12年之久，追缴赃款的难度可见一斑。究其原因，可能存在以下几点：
第一、司法制度不同。杨秀珠这次受审发生在美国境内，并且由当地公诉律师以涉嫌违反美国移民法律起诉。美国是不成文法系国家，司法制度同我国存在较大差异，甚至各州之间的司法制度也存在一定程度的不同。第二、国情不同。一般我国在提出引渡或者遣返请求时都会同时提出“返还赃款赃物”的请求，这也是比较常见的方式。第三、所在国可能存在消极应付的情形。正如丘吉尔的名言“只有永恒的利益，没有永远的朋友”，国际交往是最务实的，利益是永恒的追求。
（二）国际追赃的主要方式
追缴腐败犯罪赃款包括直接追缴和间接追缴。直接追缴是指主权国家本身在申请国还没有对赃款采取没收措施的情况下，由被申请国采取诉讼的形式确认申请国对赃款的所有权的方式，主要由《联合国反腐败公约》第五十三条规定。直接追缴的缺陷明显：首先是国家主权问题，两国都是主权国家，一国以何种身份参与到另一国的诉讼程序中来？是平等的民事主体还是行政主体抑或是刑事诉讼的原告人似乎都不合适；其次是诉讼期限及证据问题，参与到外国诉讼程序中的当事国无疑在送达、取证方面存在诸多不便，而如果存在多边公约的情况下适用何种公约又是一个问题，而举证责任的分配也在一定程度上决定了诉讼的成败与否，腐败犯罪的证据收集困难也是一个不得不面对的问题。因此，直接追缴并不是理想的赃款追缴方式。
（三）国际追赃的主要程序
第一、没收的财产。《公约》第三十一条规定：各缔约国均应当在本国法律制度的范围内尽最大可能采取必要的措施，以便能够没收财产。
第二、没收的依据。《公约》第五十四条第一款规定：为依照本公约第五十五条就通过或者涉及实施根据本公约确立的犯罪所获得的财产提供司法协助，各缔约国均应当根据其本国法律。
第三、没收的方式。根据《公约》第五十四条第二款的规定，有三种方式：1、根据申请国的生效裁判予以没收；2、根据申请国的请求予以没收，这种方式要求两国之间有良好的司法合作机制予以确定，对合作的层次要求较高；3、被申请国采取保全措施予以没收，由于涉及外国刑事裁判的承认与执行问题，这种方式对合作的层次要求最高。
四、构建我国国际反腐败追逃追赃的新模式
（一）追逃应重视“诉讼”
正是因为传统引渡模式的种种不足，一旦引渡不能成功，在当事国提起诉讼应成为追逃过程中优先考虑的模式。
1.起诉的条件
起诉以引渡失败或存在重大障碍为条件，具体来说包括几种情形：首先是起诉必须在申请国与被申请国之间没有引渡条约或者成熟的合作机制的情况下实行；其次是起诉应以适当的诉讼主体进行，在初步评估后，即应确定国内的哪一司法机关来代表国家参与诉讼，并确定其代理权限如何；再次是起诉应配合磋商机制进行，即诉讼前应通过外交部门或者现有的司法合作渠道进行充分沟通，对财产的保全和胜诉可能性有了充分了解后再同步开展。
2.起诉的程序选择
首先必然面临程序选择问题。一般来说有三种程序可供选择：民事程序、刑事程序或者行政程序，杨秀珠案起诉的理由就是违反美国移民制度，在行政法院下的移民法庭受审的。
3.起诉模式的优势
起诉模式具有下列优势：第一，时间成本降低，众所周知，杨秀珠案之所以耗时长达12年之久，除了现实因素之外，很大程度上是因为一直纠结于引渡的困难，并未采取起诉的思路解决追逃的问题；第二，司法成本降低，这12年间，司法部门付出了巨大的人力、物力、财力却没有大的进展，如果早日采取诉讼方式，明确分工，相信不但追诉部门效率大大增加，并且司法成本也会降低不少；第三，对未来追逃具有示范作用，起诉模式为未来开辟反腐败国际追逃追赃工作新道路做出了有益的探索。
（二）追赃应优先谈判——分割协议
《公约》第五十七条第四款规定：“在适当的情况下，除非缔约国另有决定，被请求缔约国可以在依照本条规定返还或者处分没收的财产之前，扣除为此进行侦查、起诉或者审判程序而发生的合理费用。”其优势在于：第一、有利于降低追逃追缴工作的成本。第二、有利于促进追逃工作的进行。第三、对其他外逃嫌疑人产生震慑力。一旦见到如杨秀珠、赖昌星等人都难逃法网，势必会对内心产生极大震撼。
如果已经达成涉案赃款分割达成协议，那么这又将成为中美刑事司法协助的新亮点，具有里程碑的意义，为将来我国反腐败国际追逃追赃工作树立了示范案例，对其他外逃人员也会起到震慑作用。
（三）构建我国反腐败国际追逃追赃新模式的其他建议
鉴于目前中美之间以起诉代替传统的引渡模式，在实践中开创了新的合作模式，示范意义不可估量。本文提出以下建议：
第一、立法进程加快更新。修订《引渡法》，将“起诉”模式列入立法议程，加快双边及多边条约谈判进程。
第二、以更灵活的方式突破现实的困境。对于长期难以取得进展的个别案例，可以采取量刑承诺的方式。
第三、以更加务实的态度面对可能出现的新问题。如果在追赃过程中所在国提出分赃协议的请求，我国应该以更加务实的态度面对，充分协商后最终达成合理的赃款分割协议。
(申凯，中国法学会会员，毕业于中南财经政法大学国际法学专业，硕士研究生学历，现就职于贵港市中级人民法院。此文获2016年“法治贵港”征文活动一等奖)
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