破行政壁垒，究竟应该怎么破
□ 吴炜峰
近期，山东《省会经济圈一体化发展2020年工作要点》审议通过，提出：“推动济南新旧动能转换先行区、淄博周村区、齐河县、邹平市打破行政壁垒，加快提升四地一体化发展水平。”
有一个非常有意思的现象，就是每次跨区域的发展规划出台，都会伴随着行政区划调整的“呼声”。近年来，随着经济发展水平的不断提升，跨行政区域的一体化、同城化、都市圈化发展，成为大势所趋。如上述济南先行区与齐河、邹平等地的跨县区一体化发展，济泰同城化、济淄同城化等城市间一体化发展，以及山东“三圈”这种全省规模的一体化发展规划等。相应地，要不要推动行政区划调整的“声音”也越来越多。
区域一体化，客观上要求破除地区间的行政壁垒。问题是，破行政壁垒，就一定要进行行政区划调整吗？
一体化≠合并
一些群众甚至是地方干部，固执地认为，由于政府在制定和实施发展战略中具有重要地位，为了有力推动区域一体化进程，有必要进行一些“谁合并谁”的行政区划变动。
事实上，这里面存在一种认知偏差。即行政区划的调整，并非区域协同发展的充分条件。甚至单纯作为一种技术手段，也并非完全必要。
我们先看看，为什么要推进区域一体化？
跨行政区域的经济一体化发展，有利于实现人流、物流、资金流、技术流、信息流，以及日益稀缺的建设用地资源等经济增长核心要素的汇聚和优化配置，因此日益成为国家和地区实施发展战略的重要一环。
但市场经济条件下，上述资源的高效配置，应主要通过市场手段来完成。
政府层面，只要保证区域范围内的基础设施具有联通性，所采用的政策具有一致性，就可以超越行政区划管辖权的限制，实现区域协同一体化发展，并不需要将某县(市、区)实质性地合并给某市。
相反，强求区域发展与行政区划的一致，反而可能带来诸多行政管理权的交接、变换等问题，产生较大的经济成本和行政负担，并且需要花费较长时间来消化磨合，不一定是明智之举。
同时，现实中一些地方，虽然实现了行政区划“名”上的合并，但在基础设施的互联互通和要素自由流动等方面，并没有取得实质性进展，也未能带来区域经济的一体化发展，可谓得不偿失。
因此，区域一体化发展，绝不能简单等同于行政区划合并，或者把希望都寄托在行政区划调整上。
要名，还是要实？
区域经济一体化，是要通过基础设施互联互通、生态环境共保联治、产业创新协同共进、文化旅游融合发展、对外开放携手共赢等，实现要素资源的高效配置和民生福祉的共建共享共富。
这些“实质性的一体化”，要比名义上的行政区划调整，更有利于区域协同发展。
基础设施互联互通，首先要在交通路网、水体水系上，做到全区域一张“网”，区域内的公共交通、水利设施等能互联互通；其次，在信息化时代，除了交通基础设施外，5G通信网络、大数据中心、智慧城市建设等新基建，也应实现全区域一张“网”(数据网)。
生态环境共保联治，是将生态环境保护纳入区域统一治理范围内，进行共同保护、联合治理。
产业创新协同共进，要求各地积极发挥优势，进行跨地域、跨机构、跨行业、全方位合作，实现研发创新总部和试验、生产等基地的协同合作。
文化旅游领域，应推动实现三产融合发展。由于一产和大量文旅资源都在县域，因此需要区域进行统一策划和打造。
对外开放携手共赢，则要求整合全区域的优势资源，纳入经济全球化和“一带一路”等区域开放大格局。
软硬“两张网”
行政区划调整的议论，背后是名实之争。
打破行政壁垒，实现区域一体化发展，关键在“实”的推进，而非“名”的变更，因此必须“去名务实”。
对此，可将具有区域公共性的一些行政管辖权，剥离出来，由区域协调机构进行统筹规划，从而实质性推动区域经济一体化。
比如，将路网、水利等基础设施规划建设权，从地级市行政管理体制中脱离出来，由区域协调机构进行统筹规划和协调管理。
现实中有一些好的做法，如长三角通过修建商合杭高铁、沪苏通铁路、沪杭甬高速等，打通区域经济动脉；山东省高密市积极与青岛、胶州进行道路规划衔接，提出与青岛地区路网连接改善提升方案等。
路网建设能显著扩大市场范围，从而带来专业化程度的提升。路网打通后，在市场机制作用下，区域内劳动力、资本、技术、信息等要素资源，会自发地实现高效配置。近年来，合肥市、郑州市经济发展迅猛，与它们理顺了省会经济圈的空间布局，做到交通网络先行，有着非常密切的关系。
除了修这些实体的路，我们还要修一条“信息高速公路”。如能在5G通信网络、大数据中心、智慧城市建设等新基建领域，也能实现全区域一张网，则将十分有利于区域数字经济共同体的发展，以及在民生社会事业上的普惠应用。
在这方面，杭州市把“城市大脑”建设，作为数字赋能城市治理及都市圈协同发展的主要抓手，起到了很好的示范作用。
以硬带软，以软促硬，软硬件紧密结合，实现区域内基础设施互联互通，这是区域一体化协同发展的前提和重心。
真正管用的协调机制
综合来看，真正打破地区间的行政壁垒，关键要做到“去名、务实、求真”。
去名，就是不把目光盯在行政区划调整上，而要在区域协调机制、联动机制上，下真功夫；务实，就是率先在路网等基础设施互联互通上，做出实绩；求真，就是努力回归区域经济协同发展的真谛。
首先要做好顶层设计，按照区域发展规划，制订好实施方案，建立行之有效、真正管用的区域协调机制。
在联动机制方面，广东省在粤港澳三地规则衔接方面，已探索出比较好的经验，主要体现为：要素流动便利水平显著提升，科技创新协同不断深化，营商环境优化提升，港澳居民到广东发展更为便利等。
山东在实质性推进“一群两心三圈”建设中，也应把区域联动机制的顶层设计放在首位。
由于省内区域发展战略往往是跨市布局的，因此需要建立“省-地级市-县(市、区)”三级联动机制。这三级联动机制中，地级市处于中间环节，县(市、区)是真正的执行层，两者之间可能会存有一定的利益冲突，需同步推进扩权强县改革，赋予县级更多行政管辖权。
其次要特别重视市场化的力量。
在区域经济一体化推进的实际进程中，行政壁垒的存在，会造成区域市场存在一定程度的割裂。因此，除了路网、水利等基建项目需要区域层面的统一供给外，其他的如劳动力、资本、技术、信息等核心要素资源，应主要依靠市场化力量来实现区域间的高效配置。
要把打造一流的区域营商环境，作为区域发展战略的重点。
比如，长三角地区多点开花、经济活力足、区域发展包容性强，这在很大程度上得益于市场力量的驱动，而非行政区划调整。再如，齐河近年来融入济南效果明显，也在于其特别重视市场化力量，大力吸引驻济企业和人口去齐河投资创业、旅游消费。
探索建立区域内统一的建设用地市场，将各地分散的建设用地指标，纳入区域更大的盘子中，有利于实现稀缺的土地资源的高效利用。
可探索允许村集体在农民自愿前提下，依法将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地等，转变为集体经营性建设用地入市，并积极推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地，依法合规整治入市。
应强化建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，提高区域平均容积率，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地综合承载能力。
最后，应探索将更多民生公共事业，纳入区域一体化进程中。
在社保、医疗、教育等广受关注的民生领域，探索进行大区域范围内的改革创新，破除行政区划所造成的阻隔，真正将区域发展成果普惠于人民。
在民生公共事业一体化方面，一些发达地区已走在前列。如上海嘉定区与江苏昆山市、太仓市，建立了职业教育、人才培养联动机制，推进科研成果辐射三地，组建区域医疗联合体等，打造“民生同圈”。这些做法非常值得我们学习借鉴。
(作者系山东社会科学院农村发展研究所副研究员)
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