行政资源的撬动力 ——中江农村社会保障和救助工作探索

2010年6月8日下午5时，颜昭海驾驶着旋耕机进入自己的承包地。中江县南华镇五里坡村地处成都平原周边的浅丘地带，颜昭海是此地的普通村民，家境比较贫困，37岁尚未成婚。由于母亲年迈失明需要照顾，他没有像周边的乡亲们一样外出务工，而是留在了家乡。他怎么也没有想到，一场巨大的不幸，正悄然接近。

当颜昭海从剧痛中睁开双眼，首先看到亲人们红肿的双眼，然后是病房里雪白的墙壁。紧接着，一个消息如同晴天霹雳，让他愣在当场，甚至暂时忘记了剧烈的疼痛：由于意外，他的双腿被旋耕机搅伤，伤情非常严重，必须高位截肢！

见微

今年6月14日，笔者走访了解农村社会保障体系建设情况时，得知了这个情况。颜昭海现在的健康怎么样？他的生活是否重新走入了正轨？一个贫困家庭是怎么解决高额治疗费用的？我们的社会保障体系在其中发挥了怎样的作用？这对于我们偏远贫困地区的和谐社会建设与民生问题，有着什么样的意义？带着这些问题，笔者在南华镇及五里村干部的陪同下，走访了颜昭海。

坐在轮椅上的颜昭海，已经走出了意外致残的阴影，谈起一年前的灾难时神情平静。关于治疗费用的问题，颜昭海搬起指头给笔者算了个账：第一，参加新型农村合作医疗保险，报销医疗费20000余元；第二，民政部门大病救助5000元；第三，由于中江县委、县政府大力推广农村小额人身保险，从承保的中国人寿处得到赔付60000元。总计85000余元，完全解决了治疗及后期康复的费用问题。

“我从心里感谢各级党委、政府。没有方方面面的帮助，我和我的家庭不可能从这场灾难中挺过来。不要说9万多元治疗费用，连几千元钱也拿不出来。”颜昭海说，“我家很贫困。村上宣传推广农村小额人身保险时，我连100元的保费都为难，还是村主任垫交的。”

镇长杨卫东告诉笔者：南华是纯农业镇，财力薄弱，村上的经费更少。面对颜昭海的类似情况，镇政府、村“两委会”往往想施以援手却心有余力不足。近年来，从中央到地方出台了一系列的民生措施，继取消农业税以后，又实施了新型农村合作医疗，并且即将全面推出新型农村社会养老保险，农村基层的社会保障体系得到了很大强化。但也不得不面对一个现实，那就是单纯依靠政府的力量解决所有的问题，现有的财力仍然无法支撑。

现在水泥公路通到了每一个村，路况较好，但村民们的交通安全意识却没有得到相应的提升，摩托车引发的交通意外事故呈大幅上升趋势。教育和引导是一个方面，但解决生产、生活中的意外伤害及救助，却成为一个新的问题，摆在了中江县各级党委、政府的面前。在公共财力不足的情况下，用行政资源作杠杆，撬动市场资源，共建多元化农村社会保障体系，成为中江县委、县政府的新思路。

支点

就颜昭海提到的农村小额人身保险，笔者走访了中江县政府有关部门。

首先听到的，仍然是算账。

中江是丘陵地区农业大县，下辖45个乡镇、760个行政村，人口143万，其中农业人口近115万。在农村社会保障方面，上级政府按照140元/人的标准，每年拨付1000万元专款，用于6万余农村低保人员的补助和救助。此外，新型农村合作医疗已经实施数年。这两种保障机制，在很大程度上解决了农村基层的救助问题，但仍然有各自的局限。民政部门的大病救助，最高补偿金额不得超过5000元，新型农村合作医疗保险的报销标准最高限额，2011年提高到4万元。

但对于颜昭海这类似的特殊情况，两项合计45000元的救助，仍然有很大的不足。而且，对于意外事故导致的残疾、死亡，这两项措施尚无法解决，部分农村家庭往往会因为主要劳动力的伤残和身故返贫。

民生无小事。如何破解公共资源有限，而农村社会保障需求不断增长的困局？2008年9月28日，《四川省人民政府办公厅关于转发〈中国保监会关于印发农村小额人身保险试点方案的通知〉的通知》（川办函[2008]190号）正式印发。中江县委、县政府从中发现了进一步完善多元化社会保障体系的新契机。

经过详细考察，在中江县商业保险市场上，中国人寿的农村小额人身保险具有低保费、广覆盖的特点，每份保险只需要100元，即可为全家提供因意外导致的医疗、伤残、身故保障，最高赔付金额7.9万元。而其他商业保险机构，尚未推出类似的产品。

一个新的思路确立了：以行政资源为杠杆，以农村小额人身保险为支点，撬动起中江县农村多元化社会保障的新格局。

知著

2009年，经过周密的前期准备，中江县政府与中国人寿中江支公司达成一致，由政府引导和支持，面向农村大力宣传，在群众自愿的原则下，推广小额人身保险。同时要求中国人寿中江县支公司，必须确保诚信经营和优良服务。

县委、县政府及相关职能部门，乡镇党委、政府，村“两委会”，中国人寿中江支公司及其遍布乡镇的服务网点，各方的配合高效而严谨，中江县的农村社会保障体系随着时间的推移，在不断强化。

2009年至2010年期间，中江县农村小额人身保险共办理赔付10127件。赔案的背后，是10127名群众以及他们的家庭，他们所面临的困境。今年2月25日，全县农村小额人身保险推广工作正式启动，并于4月30日全面结束，7.9万余农户投保，覆盖面22%。

“推广农村小额人身保险，党委、政府最大的收获就是群众的认同。”中江县农村小额人身保险工作领导小组的一位负责人告诉笔者，具体分析，这项工作有几个特点。

第一，整合社会资源，共建社会保障。执政为民，党委、政府的所有行政资源与公共资源都来源于群众，也应该用于群众。在农村小额人身保险工作中，县委、县政府仅仅动用了很少的行政资源，通过市场机制，凝聚、整合了更多的社会资源，投入到农村社会保障中去，切实解决了群众的困难，实现了群众、政府、企业的共赢。对于财力紧张的中江县，在宣传、引导方面的小小付出，却解决了基层的大问题。

第二，实现了风险管理前置，为社会管理提供了一个新的切入点。此前的社会救助机制，限于技术条件和规范管理等方面的因素，可以形象地比喻为“事后救火”。如群众生病，需要先行治疗，然后带上各种凭证票据向有关机构提出救助申请。但在偏远贫困乡村，动辄数千甚至数万的治疗费用，普通群众筹措艰难。农村小额人身保险有效地改善了这种情况。前面所提到的颜昭海，2010年6月8日遭遇意外，10日中国人寿中江支公司就通过实时赔付系统向救治医院担保垫付6万元赔偿费用，确保了救治不被耽误。可以说，通过农村小额人身保险，中江县已经初步把事后的社会救助转化为事前的制度设计。

第三，促进了社会和谐与稳定。2009年7月13日，回龙镇桥南村村民陈品磊的父亲把一面锦旗送到了镇政府，上书“党委政府勤政为民，小额保险大爱无边”。原来当年6月30日，在广东省英德市打工的陈品磊因为意外身故，事故一经核实，家属就领取到了25000元的赔付。类似的例子还有很多。救助无法解决群众心中的伤痛，却能缓解他们面临的经济上的困境。今年4月30日，在农村小额人身保险推广工作结束的同时，中国人寿中江支公司就已经支付了9例意外身故赔偿157000元，17例医疗赔偿3641.11元。社会救助机制从以前的心有余而力不足，到今天的有效引导干预，保障范围和力度得到了大幅提升，成为“和谐中江”的一大助力。

第四，建设和谐社会，是各级党委、政府的核心工作，也是全社会的共同使命。中江县委、县政府真诚希望，有更多的社会力量用自己的方式，参与中江县农村社会保障体系建设，形成有秩序、有竞争的良性互动局面。

一切，都是为了共建美好生活。

廖选

>>>作者手记

当前，我国经济社会发展进入重要转型期，其显著特征是通过收入、分配、社会保障制度的改革和完善，强化民生，促进社会和谐与发展。这其中，农村社会保障体系建设至关重要。基于此，从中央到地方，各级党委、政府不断加大农村社会保障体系的投入，先后取消农业税，推出了新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度。

但中国的基本国情，仍然处于社会主义初级阶段，相对于人民群众不断增长的各种需求，公共财力还很有限。众人拾柴火焰高，如何通过有限的行政资源，去整合、调动更多的社会资源，投入到和谐社会建设中来，是现阶段需要积极思考的问题。中江县委、县政府借力市场机制，通过鼓励、宣传、引导，推广农村小额人身保险，提升社会保障和补助的范围、力度，是一次有益的探索与尝试，或许有助于我国公共管理理论和实践的进一步探讨。

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